关于印发处理土地纠纷历史遗留问题工作方案的通知(市政府文件)海

琼海市人民政府办公室文件

海府办 [2007] 151号

琼海市人民政府办公室
关于印发处理土地纠纷历史遗留问题
工 作 方 案 的 通 知

各镇人民政府、市政府直属有关单位：
    经市政府同意，现将《琼海市非林地权属纠纷历史遗留问题调处工作实施方案》和《琼海市征地和闲置土地处置历史遗留问题处理工作实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

                                 二00七年十一月二十三日

琼海市非林地权属纠纷
历史遗留问题调处工作实施方案

    为落实今年省政府工作报告和2007年9月6日全省处理土地纠纷历史遗留问题动员大会精神，切实做好我市非林地权属纠纷历史遗留问题调处工作，制定本方案。
    一、我市非林地权属纠纷遗留问题基本情况
    （一）全市非林地权属纠纷遗留问题宗数：总宗数10宗，其中跨市县7宗，占70%，市内为3宗，占30%。
    （二）全市非林地权属纠纷遗留问题面积：总面积894.6亩，其中跨市县678.7亩，占76%；市县内215.9亩，占24%。
    （三）非地权属纠纷历史遗留问题存在主要原因：
    1、场社土地资源配置仅差较大，农民越“界”使用土地。
    2、法制意识薄弱，“祖宗山”、“祖宗地”意识比较严重，大村欺压小村或大姓欺小姓的非林地权属纠纷时有发生，甚至发生械斗事件。
    3、农村土地管理基础薄弱。
    4、开发商与致富农民回流，农村土地大面积外包或出租，农民发展空间变窄。
    （四）调处非林地权属纠纷历史遗留问题调处工作存在的问题
    1、调处工作不够扎实，排查工作粗糙，漏查案件较多，建档工作滞后。
    2、调处非林地权属纠纷机构人员不稳定，缺乏专职人员。
    3、没有经费来源，工作经费严重短缺。
    4、对调处非林地权属纠纷工作重视不够，压、拖、推情况严重。
    二、工作目标与任务
    这项工作的总体目标：用两到三年时间基本解决我市非林地纠纷历史遗留问题（见附件：琼海市非林地权属纠纷历史遗留问题调查统计表）。
各年度工作任务：
    （一）2007年，彻底排查全市非林地纠纷历史遗留问题，完善调处工作机制，年内协商解决或下达处理决定的纠纷宗数达到总数的60%以上。
    （二）2008年协商解决或下达处理决定的纠纷宗数累计应达到总宗数的80%以上。
    （三）2009年基本解决非林地权属纠纷历史遗留问题和新排查出来的纠纷问题。
    三、工作机制。
    （一）实行领导包案制
    跨市（县）非林地权属纠纷历史遗留问题调处由市国土环境资源局局长负总责，分管副局长具体负责，地籍股长为协办人，加强与省厅和市（县）间的交流和协调，全力做好跨市县纠纷的调处工作。
    我市范围内非林地权属纠纷历史遗留问题调处由市主要领导负总责，分管副市长具体负责，市国土环境资源局按照法定权限及职责负责承办，镇政府严格按照《琼海市人民政府关于土地权属纠纷案件调处权限与职责划分有关事项的通知》（海府[2005]80号）进行调处。
    （二）建立部门联动机制
    建立部门之间联动机制。在办理农民的纠纷案件时，如工作需要，其上级主管部门应派员参加调处工作。
    （三）建立重大、疑难案件会审机制
    对于情况复杂、矛盾尖锐、长期处理不下的重大、疑难案件，由办案责任单位召集由市国土部门、法制办、人大、法院等单位法律专家参加的法律分析会，共同研究，破解重、难题。
    （四）建立应急管理机制
    各级政府及公安、 土地等部门应建立健全排查土地权属纠纷群体性的预防和监测、信息报告和现场处置、后续处理、责任追究等制度，尽量减少土地权属纠纷群体性事件及其造成的损失，促进社会稳定，经济发展。
    （五）完善跨市县非林地权属纠纷协办机制
    在省国土环境资源厅的统一组织协调下，我市国土环境资源局分别承担跨市县非林地权属纠纷的排查立案、调查、取证与协调处理等具体工作；镇按要求做好群众工作。
    四、工作措施
    （一）加强领导与督促协调。一是在召开全省土地历史遗留问题工作会议后，我市立即召开会议，统一研究部署该项工作，分解下达工作任务，明确工作目标、责任和有关措施。二是我市每月向省政府汇报工作进展情况和工作中存在的问题。三是市国土环境资源局随时向省厅、市政府汇报工作进展、成效、经验和存在问题。四是市国土环境资源局定时检查督促。
    （二）严格责任追究。
    市政府对不能完成调处任务的市国土环境资源局主要领导和分管领导问责；对不能完成调处任务的镇主要领导和分管领导问责；对不按时完成工作任务，引发群众上访或械斗事件的，追究其领导责任；对违反调处纠纷原则，造成纠纷欠拖不决，或引发纠纷事态扩大的，对主管负责人给予行政处分。
    （三）应用技术手段，提高办案效率和质量。
    应用GPS测量技术快速测量纠纷土地的外围界线和内部各类地块界线。利用计算机制图技术和各个历史时期的图件资料，制作专题图，查清土地历史情况。建立土地权属纠纷案件数据库，对全市非林地权属纠纷案件资料进行数字化建库管理。
    （四）狠抓基础工作，从源头上减少纠纷的发生。
    一是狠抓基层组织建设，在“五五”普法中，加强土地管理法制的宣传及教育，依法规范农民用地行为。二是由政府出资帮助缺地、少地的农民集体大力开展土地开发整理，增加有效耕地面积、改善生产生活条件，解决农民用地困难问题。
    五、工作做法及要求。
    （一）成立机构，加强领导
    市政府按照会议精神，成立调处工作领导小组，同时，设立市、镇两级土地纠纷调处工作机构，并从各部门抽调工作责任心强，政治思想过硬的业务骨干，组成调处工作队伍。为了确保工作落实，市政府将与有关镇政府分别签订目标责任书，明确任务和期限，规定奖罚办法。把调处工作任务细化，分解和落实到人，切实做到“五个到位”，即组织领导到位、思想发动到位、任务落实到位、工作方法到位、监督检查到位。
    （二）积极参与，密切配合
    在处理农村土地纠纷工作中，要注重加强与基层组织的联系，依靠基层干部做好群众的思想政治工作，引导群众提高认识，增强法制观念，从而自觉正确处理局部利益与全局利益，国家利益与集体利益的关系。在调处纠纷过程中，镇领导干部要牢固树立大局观念，主动配合调处工作，特别是两套班子分片包干，党政一把手担当第一责任人，把调处工作放在心里，抓在手上，抓到底，抓出成效。
    （三）精系群众，化解矛盾
    我市土地纠纷调处工作要始终坚持走群众路线，着力做细做实群众的思想工作，积极引导群众正确处理情、理、法三者之间的关系。在调处工作中要始终坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋的立场，坚持让利于民，坚持以调解为主，裁定为辅的原则。支持和帮助不服裁定的群众依法走行政复议，诉讼的法律途径，防止矛盾激化。避免群体性冲突或上访事件。通过调处队伍耐心细致的劝解、教育工作，使农民群众从过去因不理解调处工作而产生抵触、消极态度中转变过来，热情、积极地参与到调处纠纷工作中来，只要这样才能有效地打开工作局面。
    （四）深入基层，积极协商
    农村土地纠纷量大面广，情况复杂，处理不当容易引发群体性事件。因此，要始终把调处工作放到基层，着重以协商的方式解决问题，切实做到“小事不出镇，大事不出县”。调处办的同志要在镇相关人员的密切配合下，进村下点进行调处，通过认真组织双方当事人实地走线，并调查收集各方证据，核对有关历史图件资料，在查清事实的基础上，组织双方进行协商。工作人员要利用农民群众较为空闲的时间上门做思想工作，从情、理、法三个方面综合分析，纠纷长期存在的危害和调解纠纷对农民生产、生活的好处。
    （五）耐心疏导，果断决策。
    各级领导在办案过程中，要遵循“三要三不要”的办案原则，即“要讲事实，要讲依据，要讲风格”和“不要认死理，不要人身攻击，不要动干戈。”如果有协商成功1%的机会，我们要去做100%的努力。不轻易放弃协商解决的机会，实在协商不了的，要及时提出处理意见报市政府，市政府研究后下决定书。各级领导要坚持用党在农村的政策和国家的法律法规耐心回答群众所提出的问题，对一些不懂法、认识有偏差而提出一些不合理要求的农民，耐心作好教育疏导工作，使纠纷问题得以迎刃而解。
    六、落实工作经费，提供工作保障
    我市范围内非林地权属纠纷调处所需工作经费由市财政列入财政预算，予以解决。
    七、工作安排
    （一）动员及排查阶段2007年9月15日之前。
    开展以下工作：
    1、市政府按照省政府会议精神，统一部署我市非林地权属纠纷历史遗留问题调处工作。
    2、建立工作责任制和督查督办制度。
    3、安排落实专项工作经费。
    4、市政府及国土部门、镇政府建立健全非林地权属纠纷调处工作机构。
    5、开展政策技术培训，并且进行有关技术准备。
    6、开展法律宣传。
    7、完成全部非林地权属纠纷历史遗留问题的排查立案。锁定纠纷范围和界线，查清宗数、面积、当事人及有关事实，建立纠纷档案。
    8、启动调处工作。
    （二）全面调处阶段（2007年9月15日至2007年11月30日）。
    全面开展纠纷调处工作，协商解决或下达处理决定的纠纷宗数达到总宗数的60%以上。具体工作项目包括：
    1、各级政府与国土及有关部门按照法律规定的权限和程序，逐宗调处非林地权属纠纷；
    2、完善预防与处置土地权属纠纷群体性事件工作的体制和机制。
    3、继续做好土地权属法制教育等基础工作。
    4、通过实施土地开发整理专项目帮助解决缺地、少地农民的生产生活困难。
    (三)年度总结考核阶段。
    对非林地权属纠纷调处工作的落实情况进行年度检查考核，对不能按期完成任务的启动问责制。

附：琼海市非林地权属纠纷历史遗留问题调查统计表。

琼海市征地和闲置土地处置
历史遗留问题处理工作实施方案

    根据省政府的统一部署，为采取有效措施妥善处理好征地及闲置土地处置历史遗留问题，贯彻落实省第五次党代会和省政府工作报告关于解决土地纠纷历史遗留问题的工作部署，维护社会稳定，特制定本方案。
    一、工作目标
    （一）总体目标。
    用3年到5年时间基本解决我市征地与闲置土地处置历史遗留问题。
    （二）2007年工作任务。
    1、全面清理各类征地与闲置土地处置遗留问题，摸清底数，并逐宗查找问题引发的原因，建立全市土地征收宗地数据库和闲置土地宗地数据库。
    2、解决征地遗留问题总宗数的50%以上；其中群众反映强烈、已经引发群体性事件或可能引发群体性事件的，要确保在今年内解决。
    3、解决闲置土地处置纠纷问题总宗数的30%以上；回收换地权益书价值20%以上。
    （三）2008年至2009年工作任务。
    1、基本解决征地历史遗留问题，并采取措施进一步完善征地制度。
    2、解决闲置土地处置纠纷问题总宗数累计达到70%以上；回收换地权益书价值累计达到60%以上。
    （四）2010至2011年工作任务。
    1、基本解决闲置土地处置纠纷问题。
    2、基本完成换地权益书的回收工作。
    二、工作的重点和具体内容
    本次专项工作分两个方面进行：一是1990年至2005年期间涉及征地遗留的各类历史问题，包括拖欠农民征地补偿费、土地征收后闲置、被征地农民劳动力就业、安置不落实，生活无保障以及征地实施环节引发的各类问题；二是涉及闲置土地处置的各类遗留问题，包括政府与农民和政府与企业的两大矛盾关系问题。
清理的具体内容：
    （一）征地遗留问题。
    1、征收农民集体所有土地补偿费的核算和支付情况。主要清理政府制定的具体项目（特别是基础设施）的征地补偿费标准是否符合土地管理法等有关法律法规的规定，是否按照依法批准的征地方案核算征地各项补偿费，特别是市重点工程是否存在政府压低征地补偿费标准的行为；全面清理1990-2005年间征收集体土地的建设项目拖欠、截留和挪用征地补偿费用的情况；对拖欠征地补偿费用的是否制定了限期还款计划，并且严格按计划组织清还；对截留、挪用、贪污征地补偿费用的行为是否予以纠正，有关责任人员是否依纪依法作了处理。
    2、被征地农民劳动力就业、安置不落实、生活无保障情况。调查核实失地农民的总量以及集体经济组织的土地被大面积征收后的人均耕地情况；市政府征地时已承诺的招工安置指标是否落实；对失地农民的安置是否根据国家政策制订了安置规划，包括从就业培训、社会保障以及预留生产用地等方面。
    3、征地审批情况。征地审批有无存在违法审批征地行为，包括各种形式越权审批、化整为零征地和农用地转用，以及未经依法批准私下征收农民集体土地等行为；对经国务院和省人民政府依法批准征地的建设项目，是否严格实行征地公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记的“两公告一登记”制度。
    4、村集体经济组织对征地补偿费的分配、使用和管理情况。主要检查征地补偿费是否纳入村集体财务并实行专项管理和监督；村集体财务是否实行民主理财、财务公开；支付给村集体经济组织的征地各项补偿费是否按有关规定在村集体和农民之间作了合理分配，被征地农户的权益是否得到保障；村集体经济组织所得的征地补偿费用是否在管理使用中存在违纪违法问题。
    （二）闲置土地处置遗留问题。
    1、全面查清与闲置土地处置有关的各类遗留问题情况，重点查清土地宗数、面积、土地现状及农民使用、复耕情况。具体内容：依法批准用地、但因各种原因未开发利用，土地仍由农民耕作的；土地征用出让后闲置，政府已依法收回，但尚欠农民征地补偿款的；以限期开发、改变用途等方式处置后又重新闲置的；由于征地操作不规范，征地档案材料遗失或不全，征地补偿款给付情况无据可查的。
    2、因处置而引发土地权益人上访、信访、行政复议或司法诉讼的问题，重点查清土地宗数、面积、土地现状及土地权益人异议情况及问题的焦点所在。具体内容：原以限期开发方式处置，但由于规划制约等政府原因造成不能开发利用，导致土地继续闲置的；依法无偿收回或以核发换地权益书方式处置后土地权益人不服政府的处置，申请行政复议或提起司法诉讼的；司法机关裁定闲置土地过户，但不符合法律规定，无法办理过户手续，政府应依法做出处置的。
    3、核发换地权益书存在的主要问题。全面查清发放的换地权益书价值总量和回收量，找出换地权益书发放量大而回收量少、发收矛盾突出的原因，以及换地权益书流通渠道不畅、贬值严重的原因，并分析可能造成的后果。
    三、工作机制和工作措施
    （一）加强组织领导。
    为做好专项清理工作，市征地和闲置土地处理历史遗留问题下设办公室，办公室设在市国土环境资源局，由王国升局长廉任办公室主任，戴国川副局长任副主任，市政府有关部门以及国土环境资源局土地口有关股室抽调人员参加，并建立工作负责制，负责全市征地和闲置土地处置历史遗留问题处理工作，以确保专项清查工作任务的顺利完成。
    （二）加强跟踪督办。
    1、办公室将定期编制工作简报，反映全市工作进展情况，并及时向省厅、市政府报送情况。
    2、对于严重拖欠农民征地补偿费等问题的重点项目，由市国土环境资源局会同监察局、审计局、财政局、农业局等部门牵头重点督办追缴。（由市国土环境资源局牵头，监察局、财政局协助）
    （三）坚持依法、合理为前提，采取区别对待政策，妥善解决征地历史遗留问题。
要依据国家和我省土地管理有关法律法规，妥善解决征地历史遗留问题。
    1、对不符合土地利用总体规划和城镇规划，近期不能开发利用、且耕种条件未被破坏或原征地手续不完善、农民确实得不到征地补偿以及未实际实施征地的土地，应依法解除原征地协议，将土地退回；或采取同农民签订协议，让农民临时耕作，委托管理的方式处理。（由市国土环境资源局负责）
    2、对符合土地利用总体规划和城镇规划，但近期无法安排建设项目，耕种条件未被破坏的土地，可组织农民进行复耕，并约定土地重新开发利用时，可给予适当补偿；对仍拖欠农民征地补偿款的，政府应制定时间计划限期偿还，或者根据拖欠补偿款的金额返还相应面积的土地给农民。（由市国土环境资源局负责）
    3、对符合土地利用总体规划和城镇规划、近期可开发建设的土地，如尚拖欠农民征地补偿费的，可由市政府代为支付拖欠的征地补偿费、并完善用地手续后纳入政府土地储备库。（由国土环境资源局牵头、财政局协助）
    4、对于90年代初市设立的各类开发区因初步平整造成原已预留给被征地集体经济组织的生产用地，其耕地被破坏、土地被闲置撂荒的，应当安排专项资金用于农田水利设施的修复，创造耕种条件；此外，要积极引导农民充分利用现有的土地资源，结合地区产业优势，发展高效农业。（由国土环境资源局牵头、财政局协助）
    （四）采取多种方式解决失地农民的生产生活出路。
    1、市政府原已承诺招工安置而因种种原因多年未兑现的，应在安排项目时，有意识地引进一些具有稳定收益的劳动密集型企业，并约定用地单位在同等条件下优先招收被征地单位的人员就业；同时，协调招工单位与招工安置人员签订劳动合同，在此期间用人单位因经营需要与安置人员解除劳动合同的，用人单位应一次性补足养老统筹费用和其他社会保险费用（由于本人原因解除劳动合同的除外）。（由市国土环境资源局牵头、市人事劳动保障局协助）
    2、建立健全被征地农民就业和培训机制。市政府每年要安排专项资金，由就业部门组织免费培训失地失业农民，加强被征地农民的劳动技能培训，以提高被征地农民的就业竞争能力；对城镇总体规划区范围内的被征地农民申请失业登记的，公共就业服务机构应当及时办理，给予再就业扶持。（由市人事劳动保障局负责）
    3、制定优惠政策，鼓励失地农民自主择业。市政府应当在代款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，尤其金融部门能放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产，努力增加收入。（市政府办牵头、税务部门、各商业银行协助）
    4、建立被征地农民社会保障体系。要按照省政府《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的通知》（琼府办[2007]20号）要求，在明年初研究制定本市被征地农民养老保障实施办法，明确保障资金来源、缴费标准以及享受待遇等，并尽快建立被征地农民的个人统筹账户。（由市政府办牵头、人劳局、国土环境资源局协助）
    （五）继续加大闲置土地的处置力度。
    1、要按照海南省人大常务委员会《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》有关规定，对因司法查封未落实处置的土地要继续与法院协商并尽快落实处置。（由市国土环境资源局负责）
    2、对以限期开发、改变用途等方式处置后又重新闲置的土地，要逐宗清理并查找原因：属用地单位自身原因造成的，应坚决收回；因政府规划调整、市政基础设施配套不完善等原因造成的，除按原协议约定的条款尽快落实土地开发条件外，经与用地单位协商，同意以有偿方式交还土地的，应尽快与用地单位签订收购协议，兑现土地收购费用后将土地纳入政府土地储备库实行统一盘活利用。（由市国土环境资源局负责）
    （六）建立换地权益书回收的有效机制。
    1、建立再出让土地时回收换地权益书的制度。要严格执行《海南经济特区换地权益书流转与回收暂行办法》（省政府令第199号）第十条的规定：“受让以换地权益书方式收回的土地，可以换地权益书支付土地出让金的70%；受让新增建设用地，在以货币形式支付土地出让金中用于土地征收（收回）的费用后，余下的土地出让金可以换地权益书支付70%”。（由市国土环境资源局负责、市财政局协助）
    2、纳入用地计划管理。结合年度供地计划指标，按照省政府下达年度回收换地权益书指标，逐年完成。（由市国土环境资源局负责）
    3、建立回收基金。按规定设立换地权益书的回收基金，回收基金从市政府出让土地收益中按一定比例提取，专项用于回收换地权益书。（由市国土环境资源局牵头、市财政局协助）
    四、几点工作要求
    （一）严格责任追究。将处理征地和闲置土地历史遗留问题工作纳入市政府相关部门政绩评价和考核重要内容，每年进行考核；对因长期拖欠征地补偿费而引发群众上访或群体性事件的相关部门，追究有关领导的责任；对不按省政府令第199号规定回收换地权益书的，责令限期改正，逾期不改正的，对相关部门主要负责人和直接责任人给予行政处分。
    （二）加大资金投入。一是落实征地补偿与安置资金，安排专门资金用于解决尚拖欠农民的征地补偿款、招工安置以及社保、技能培训等问题。二是保证专项工作经费，落实专项工作经费，将所需费用根据工作进展情况和当年工作任务列入财政预算，予以解决。
    （三）建立制度。按照征地制度改革的要求建立健全征地管理制度，重点放在完善征地程序，禁止滥用征地权、压低征地法定补偿标准，改革征地补偿方式，按照“土地换社保”原则建立健全失地农民的社会保障制度等方面。
    五、工作安排
    根据省政府的统一部署，本次工作采取上下联动、自查自纠、重点督办相结合的方法。专项工作共分为三个阶段：
    第一阶段。清查摸底（2007年9月6日至2007年10月31日）。依据有关法律法规和政策的要求和专项清理的范围内容，对上述问题进行全面排查、清理，掌握遗留问题的总量、类型和分布情况，填报省统一编制的调查统计表格；对宗地档案遗失或不完善的，应补充建立和完善；切实摸清底数，做好排查登记。
    第二阶段。整改处理（2007年11月1日至2007年12月5日）。要对查找出的问题集中进行分析研究，并区别情况制定整改措施、落实处理意见；同时针对问题发生的原因建立健全规章制度，堵塞漏洞、规范管理。对于农民和权益人反映强烈的问题要作为处理和整改的重点。
    第三阶段。年度检查验收（2007年12月5日至2007年12月31日）。对清理解决征地和闲置土地遗留问题工作进行年度总结，并于今年11月底向省国土环境资源厅上报总结报告，迎接省组织联合检查组对我市工作进行年度检查。

主题词：经济管理  土地  纠纷  方案  通知 抄送：市委办，人大办，政协办，市法院。 琼海市人民政府办公室                                             2007年11月23日印发                                                                           （共印40份）