琼海市人民政府关于征求《琼海市集体林权制度改革工作实施方案》

各市机关、团体、学校、企业、事业单位及广大群众：
      省委省政府关于开展集体林权制度改革的决定和工作部署，进一步规范我市集体林权制度改革工作，加快推进我市集体林权制度改革步伐,市政府制定《琼海市集体林权制度改革工作实施方案》（征求意见稿）。现将该方案通过市政府网站广泛征求各方面的意见。
      公开征求意见起止时间为2008年10月15日至2008年10月31日。
      通讯地址：琼海市兴海北路1号市政府大楼法制办公室
      邮编：571400
      电子邮箱：qhfzb@qionghai.gov.cn

                                                                              琼海市人民政府
                                                                           二00八年十月十四日

琼海市集体林权制度改革工作实施方案

    为贯彻落实《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》和省委省政府关于开展集体林权制度改革的决定和工作部署，进一步规范我市集体林权制度改革工作，加快推进我市集体林权制度改革步伐，确保改革的质量和成效。根据法律法规和有关政策规定，特制定本实施方案。
一、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和目标
（一）指导思想。全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，切实维护林业经营者的合法权益，不断创新集体林业管理体制和经营机制，强化服务，优化林业资源配置，促进各种生产要素向林业有序流动，进一步解放林业生产力，促进生态建设和产业发展，振兴林业经济，增加林农收入，构建和谐社会。
（二）基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持尊重历史，面对现实，充分协商确保农村安定；坚持因地制宜，分类指导，确保改革符合实际。
   （三）目标。计划用二年时间，基本完成全市集体林权制度改革任务。通过开展调查摸底、林权界线踏勘，签订承包经营合同和发放林权证等工作，达到集体林业产权明晰、经营主体明确的目的。在明晰产权的基础上，推进各项配套改革。通过建立林业信息平台，林权及林产品交易市场，逐步完善森林资源管理保护体系、林业科技服务体系、林业产业经营体制、森林资源流转体系、林业管理体制和经营机制，加快森林生态建设和林业产业化发展步伐，实现资源增长，林业产业发展，农民增收，生态良好，社会稳定和谐的目标。
二、集体林权制度改革的主要任务
（一）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对于林权有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。
（二）勘界发证。明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。
（三）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。
（四）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。
（五）保障收益权。农户承包经营林地收益，归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。严格禁止乱收费、乱摊派。
（六）落实责任。承包集体林地，要签订书面承包合同，合同中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理。
三、集体林权制度改革的范围
此次改革的范围是经市人民政府批准的林地利用总体规划中的集体商品林地及其森林和林木。国有林地及其森林和林木、集体生态公益林地及其森林和林木暂不列入本次改革范围，但要确权发证。
四、集体林权制度改革的主要内容
（一）主体改革内容
1、已经合法发包的集体商品林地保持稳定不变，面积、四至界线不清的，在进一步明晰的基础上，完善承包合同，核发林权证书。对已经取得林权证的林地，要登记造册，做好建档。
2、违法违规发包的集体商品林地一律收回重新分配，平均分配给本集体经济组织内部成员。
3、尚未发包或尚未落实经营主体的集体商品林地、森林和林木，要落实平均分配到户，落实经营主体，签订承包合同，划界定桩，核发林权证，在经营承包期内由承包者自主经营，收益归已，允许依法流转。
4、明确没有签订土地承包合同的集体商品林地的经营主体，完善落实“谁造谁有”政策。我市在特定时期出台的“谁造谁有”政策，有效地推进了造林绿化进程，但是，当时没有签订土地承包合同书，造成地权、林权不清，纠纷不断。此次林改要将“谁造谁有”特定时期的林地明确归集体所有，林木归个人所有的前提下，对林地经营者愿意继续经营的，经村民大会三之分二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表表决同意，重新将林地评估作价后，签订承包合同，缴纳承包金，承包金70%以上平均分配给本集体经济组织内部成员，其余用于发展林业和公益事业；对林地经营者不愿意经营的，如种植的是速生丰产林，由经营者依法采伐林木后收回林地重新发包。如种植的是长期经济林，则将林木评估作价后公开拍卖，拍卖所得补偿给原经营者，林木依法采伐后收回林地重新发包。
 5、集体所有但目前由集体统一经营的林地、林木，原则上按人口均分到户，或在自愿的条件下，自由组成联户承包经营。确实不能承包到户或联户的，可由集体统一经营，但集体应将林地、林木折股分配给本集体组织内部成员均等持有，财务单独核算，收益70%以上按股分配，其余用于发展林业和公益事业。
6、退耕还林地要依照《退耕还林条例》规定全面核发林权证。在2002年、2003年营造的退耕还林已经有部分核发了林权证，此次要全部核发全国统一样式的林权证，在发证机关一栏加盖市人民政府公章，荒山荒地造林要进行核定四至界线和面积后，核发林权证。
7、调处集体商品林地存在的纠纷。对历史上承包林地面积过大、时间过长、租金过低等遗留问题，依照法律政策，协调解决。调解不成的，要根据调查结果，予以裁决。存在纠纷的集体商品林地，争议双方不得耕作，不得发放林权证。
以祖宗地等名义非法侵占集体和个人林地的，要依法收回。
（二）配套改革
１、减免林业税费。降低育林基金，由原来的２０％降至５％。
２、放宽林木采伐权限。一是调整商品林木采伐年龄限制，原则上按市场需求安排采伐。二是在资源调查的基础上，按森林分类经营方案，由市林业主管部门按照省批准下达的指标，层层分解采伐限额与木材生产计划。对成熟的人工用材林、定向培育的工业原料林，在限额内优先解决，符合条件的，凭林权证即申即批。
３、规范管理。规划建立两个木材交易市场，对全市集体林木交易进行统一规范管理。林改工作全面结束后，建立林地林木交易信息中心，实行信息化管理，实现资源共享，使林农利益得到保障。
４、建立规范的林权市场交易平台。负责林权交易、林权变更登记管理、林地林木资源调查评估等工作，全力做好便民服务。
５、建立林权贷款机制。按照国家林业局、发改委、财政部、商务部等七部委制定的《林业产业政策要点》，制定林业信用贷款、林业保险等工作措施，使国家有关政策落到实处，加强政策扶持，建立林权抵押贷款机制，帮助林农和林业企业发展林业产业。
６、建立市级生态公益林补助机制，除国家和省已经实施的森林生态效益补偿的森林、林木以外，将其他集体生态公益林纳入市级生态公益林补助范围。
五、集体林权制度改革的具体步骤
（一）成立机构，加强领导。为切实加强对集体林权制度改革的组织领导，市委、市政府成立“琼海市集体林权制度改革领导小组”，负责全市林改工作的指挥协调和监督检查。组长由市委书记担任，常务副组长由市长担任，副组长由市委、市政府有关领导担任，成员由市委办、政府办、法院、组织部、宣传部、林业局、监察局、财政局、农业局、国土环境资源局、发改局、司法局、公安局、信访局、民政局、农垦办、人民银行等相关部门的负责人和各镇党委书记组成。领导小组下设办公室，办公室设在市林业局，主任由分管副市长兼任，副主任由林业局长兼任。
（二）宣传发动，组织培训。一是逐级召开会议，广泛发动。市、镇、村委会和村民小组要逐级召开会议，统一思想认识，全面部署林改工作。二是明确对象，营造林改氛围。要充分采取宣传标语、广播电视、发放宣传资料等形式，广泛深入宣传林改的目的和意义，讲明步骤和程序，讲透政策和办法，使广大群众了解林改，支持林改，参与林改。要层层举办培训班，对林改办工作人员、工作队员和镇、村、组领导干部进行林改工作培训，使他们吃透政策，明确操作规程。
（三）制定规划，明晰界线。制定林地利用总体规划，并将省人民政府批准的林地利用总体规划逐一落实到山头地块，明确各集体经济组织林地权属范围，划分商品林地与公益林地具体界线，并划界立桩，竖立明显标志。同时要对集体所有的公益林地进行确权，明确村集体权属，签订公益林管护合同，落实管护责任。
（四）调查摸底，制定方案。各镇、村委会和各村民小组要对集体林权结构情况实行全面调查，了解各集体经济组织林地的权属、范围、面积、地类以及发包情况，在此基础上，各镇政府要制定林改实施方案，报市政府批准后实施，村民小组林改实施方案要经村民代表大会或村民小组全体成员会议三分之二以上成员表决通过，经镇政府批准，报市林改办备案。
（五）组织实施，确权发证。林改工作队深入村、组指导协助林改工作，包括明晰山林权属、签订承包合同、发放林权证书等。在发证工作中做到“五统一”，即统一使用国家规定式样的林权证书，统一实行计算机登记、打印、建档，统计、查询，统一按照“申请、审核、勘查、公示、颁证、建档”六个步骤实施，统一采用1：10000比例尺的地形图作为林权证附图，统一建立证书、图、表资料与计算机储存的数据资料相结合的林权档案。
实施林改过程中，要严格执行“六签名四公示”制度，“六签名四公示”即：村民小组会议通知签收、村民小组会议签到、村民小组实施方案签字、林权界限确认签字、合同签字、村民委员会对村民小组实施方案决议签字；“四公示”即：村民小组实施方案公示、林改工作程序公示、林权现状公示、林改结果公示。
六、集体林权制度改革的时间安排
（一）准备阶段（2008年10月1日—10月31日）。
市林改办制定《琼海市集体林权制度改革工作实施方案》，报市委、市政府讨论后上报省政府和省林改办批准实施。
（二）实施阶段（2008年11月1日—2010年8月31日）。
1、2008年11月1日—11月30日，宣传发动，营造声势。（1）召开全市林权制度改革动员大会；（2）组建林改工作队。市从机关各单位抽调干部，组建6个林改工作队，每一个工作队负责二个镇协助开展林改工作；（3）层层召开林改动员大会，采取电视、广播、报纸、张贴宣传标语，出动宣传车等形式进行林改政策宣传；（4）开展林改工作业务培训。
2、2008年12月1日— 2009年3月31 日，调查摸底，制定方案。（1）组织各镇、村委会和各村民小组对集体林权结构情况实行全面调查，落实各集体经济组织林地的权属、范围、面积、地类以及发包情况。（2）指导各镇、村委会和村民小组制定林改工作方案，报镇政府审核，市政府批准。各村民小组要公布本小组的林改方案，时间不少于7天。
3、2009年4月1日—2010年3月31日，核定产权，勘定界址。林权权利人持登记表、个人身份证明、法人或其他组织的资格证明、法定代理人或者委托代表人的身份证明和载明委托事项以及委托权限的委托书、申请登记的森林、林木和林地权属证明文件向村民小组提出核发林权证的申请。根据农户申请，对原有产权进行分组造册并汇总公布，由村组织人员与周边林地户主一起核实山林面积、四至界线及权属，勾绘图纸，对界址有争议的，由工作组牵头实地勘察，协调解决，确定四至。
4、2010年4月1日—5月31日，张榜公布，接受监督。以村民小组为单位张榜公布核实结果，实行二榜定案，每榜公示时间不少于7天。
5、2010年6月1日—2010年7月31日，确权发证，建立档案，公示结束后，将权属落实情况造册连同与农户签订的承包合同书一并报镇政府审核，镇政府汇总后报市林业局登记，对无争议产权的山林，报市政府核发林权证书，建立山林权属档案，核发林权证书时要做到先易后难，有序推进，确保质量。
6、2010年8月1日—8月31日，理顺关系，规范承包。对存在租金过低、面积过大、期限过长的问题进行清理，并按照有关规定理顺；对不依法发包的林地按法律程序处理，进一步完善林地承包手续和合同。
（三）验收总结阶段（2010年9月1日—9月30日）。
1、组织检查验收，形成书面总结材料。
市政府组织林改工作验收组深入各镇，按照检查验收内容、标准和验收考核办法进行验收。验收结束后，将林改工作形成书面总结材料向省委、省政府和省林改办报告。
检查验收内容标准有六个方面：
（1）、组织领导，措施保障情况。各镇、村委会二级是否及时成立林改领导小组及办事机构，并制定了工作方案，逐级召开大会动员部署；是否对集体林权制度改革工作人员进行培训，落实了工作责任制；是否做到广泛宣传，家喻户晓。
（2）、依法依规，规范操作情况。集体经济组织的林改实施方案是否符合法律法规要求；林改的操作过程是否公开、公平、公正；集体山林的留用比例是否符合规定；集体山林承包、流转收益是否按70%以上的比例分配给本集体经济组织内部成员，分配和使用是否公开。
（3）、落实主体，明晰产权情况。林地、林木所有权、使用权归属是否明晰；主体是否落实。
（4）、登记发证，档案管理情况。核发林权证是否做到程序合法、主体准确、权属明晰、图表一致，档案台帐规范，材料齐全，有专人管理。
（5）、工作创新，提高效率情况。开展林改工作是否做到解放思想，转变观念，创新思路，积极探索和大胆推行切实可行的改革之路，并起到示范典型、树立榜样、提高效益和推动工作的作用。
（6）、社会稳定，群众满意情况。林地权属纠纷及群众的林改问题是否得到及时调查、认真研究、妥善处理；群众与基层组织对林改的反映是否良好；造林、育林、护林的积极性是否明显提高。
2、召开全市林改工作总结大会，全面总结全市林改工作，并对林改先进单位和个人进行表彰。
七、改革的保障措施
（一）加强领导，落实责任。我市实行“市直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制。各镇要建立党委书记为组长的林改领导小组，副组长由镇长担任，有关领导为领导小组成员。设立林改办公室，抽调人员和聘请熟悉电脑操作的人员，组成林改工作队，开展林改工作。村成立支部书记为组长的林改领导小组，村干部要分头负责综合协调和纠纷调处等工作。层层制定林改工作时间表、责任表、进度表，明确任务完成的具体时间。林改工作要纳入镇政府年度工作目标考核，并建立林改工作督查制度，确保林改工作任务的圆满完成
（二）抽调人员，组织市镇村三级工作队。林权制度改革政策性、技术性和社会性很强，需要一支懂政策、业务精、作风实的骨干队伍。本着“抽硬人，硬抽人”的原则，组织市、镇和村三级工作队，从市直机关、大专院校毕业生及镇村干部中考察抽调大批优秀干部参与林权制度改革工作。各单位在抽调工作人员时，一定要选择政治思想过硬、业务能力强，工作认真负责，作风好的同志，确保林改工作顺利开展。
（三）安排工作经费，专款专用。林改工作经费纳入财政预算，以实际开支为准，专款专用，保证林改工作顺利开展。林改经费包括购买林改工作电脑、CPS机、打印机、复印机、文件柜、办公用纸、人员培训，聘用人员工资、下乡补助、林权证及表格等。
开展林改工作所有需要购买的办公设备，由各单位上报，统一由市政府采购，下拨各单位使用，购买设备费用从包干经费中扣除。
（四）分片包干，挂勾包点。林改工作实行落实责任，分片包干的做法，市政府将任务具体落实到各镇，对任务、人员、经费“三包干”，并签订林改责任状，实行奖罚。市四套班子领导成员按照挂勾包点制度，到各镇进行挂勾包点，帮助和支持挂勾包点镇开展林改工作，解决遇到的困难和问题，推动林改工作深入开展，在人、财、物力上给予大力支持，确保林改工作顺利进行。
（五）妥善处理纠纷，确保社会稳定。林改工作是一项社会大工程，涉及面广，情况复杂，有关部门要认真履行职责密切配合，通力协作，对群众反映的林改问题要及时妥善处理，避免造成群众的集体上访，确保林改工作的顺利开展。