《中国旅游报》2015年1月14日第十二版视野报道：
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现阶段旅游体制机制创新是非常重要的。只有从需求与供给两方面进行体制机制创新，才能解放旅游生产力，发展旅游生产力。旅游体制机制的创新，虽然也包括微观领域的基层旅游部门和旅游企业，但更重要的是从国家层面进行顶层设计。
在十一届三中全会精神的指导下，我国旅游业开始了由政治外事事业向经济产业转型的过程，这被许多旅游学者称为中国旅游业的第一次革命。第一次旅游革命取得了令人瞩目的成就，促使中国跻身世界旅游大国行列。然而随着外部环境和产业内部机能的变化，中国旅游进入了转型期，对原有的发展模式和发展格局形成了冲击。对此，必须以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》等精神为指导，对中国旅游业进行新一轮改革，重新寻找中国旅游发展道路。
一、原有的旅游发展模式与发展格局
第一次旅游革命发生的时候，中国旅游可以说是一张白纸。由于缺乏国内旅游需求，只能将客源市场瞄准入境旅游；由于文化、资源的差异性，观光旅游产品更具有比较优势，因此旅游产品主要以观光为核心；由于综合型目的地建设需要一个比较长的周期，只能优先建设一批旅游景区；由于散客服务体系不发达，只能以旅行社接待为主体。最终形成了固有的发展模式，这种模式便是以入境旅游为重心，以旅游线路为依托，以主要景区为骨干，以观光旅游为核心，以旅行社为运行方式，以获取外汇为目的。
在这种模式下，我国的旅游形成了固有的格局：从市场重心来说，主要是入境旅游，国内旅游产品与服务发展较为缓慢；从空间来说，主要是东部沿海交通区位优越的城市为主，中部地区与西部地区以及小城市的旅游发展较为缓慢；从旅游产品来说，主要是观光产品，特种产品、专题产品和度假产品发展较为缓慢；从组织方式来说，主要是以旅行社为主体的团队旅游，散客旅游、代理旅游组织方式发展较为缓慢；从经济形态来说，主要是点线旅游，以区域为核心的板块旅游发展缓慢；从旅游经济关系来说，主要是小旅游经济形态，大旅游经济发展的主体格局没有形成；从空间经济形态来说，主要是一地经营，跨地区经营进展缓慢；从旅游机制来说，主要是政府主导型发展，市场配置资源的机制并没完全形成；从旅游目的地发展来说，主要是景区开发为重，旅游目的地发展缓慢；从旅游发展的路径来说，主要是依赖于供给，需求推动不足。
第一次旅游革命形成的发展模式，尽管存在很多问题，但在当时的环境下，已经算是较优的选择。第一次旅游革命取得了瞩目的成就，促使中国跻身世界旅游大国行列。2013年全年中国的旅游收入2.9万亿元，国内的旅游人数32.5亿人次，入境过夜人数5570万人次，旅游的外汇收入478亿美元，中国出境旅游规模达9819万人次，同比增长18%，中国游客出境旅游消费1287亿美元，同比提升26.8%。
这种由历史形成的旅游发展格局，无论于世界旅游发展趋势，还是于我国社会经济发展的要求，都是不相适应的。经过60多年的发展，特别是改革开放30多年的发展，我国已处在一个由工业社会向后工业社会过渡的发展阶段，2012年我国的北京、上海、天津、江苏、浙江、广东等6个省市已经完成工业社会发展阶段，进入了后工业社会发展阶段，现代服务业将成为这些省市产业发展的重点，旅游业作为现代服务业重要组成部分，它的发育与发展，直接关系到我国社会经济平稳、持续发展的宏观目标能否实现。然而，旅游业能否改变原有发展格局，能否转型升级，又成为目标实现的关键。
从理性分析旅游，旅游是一种生活方式，是对应于工业生产方式的一种生活方式。人类社会先后经历了游牧社会、农耕社会、工业社会和后工业社会，各阶段之所以不同，不仅在于其生产方式的不同，也在于其生活方式的不同，从空间关系来说，游牧社会是移动生活方式，农耕社会是定居生活方式，工业社会是移居生活方式，旅游正是工业社会移居生活方式的体现，移动与居住构成了旅游现象，也成为旅游的本质属性，惯常环境与非惯常环境、快节奏与慢节奏、大尺度与小尺度的不同转换，正是生活在工业化和城镇化下的人们的追求与选择。然而，我国的旅游却没有很好地体现人们对这种移居生活方式的需求，人们对走马观花的旅游方式己多有不满。
二、旅游生产力的发展呼唤改革和创新
原有的旅游发展模式以及所形成的发展格局必须发生改变，这不仅是人民的呼声，也是中国旅游发展的必然要求。然而，模式与格局的改变要靠外力，只有在外部环境发生巨变，而这种巨变对事物产生强大冲击时，才会改革固有的发展模式，形成新的发展格局。而党的十八届三中全会提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，形成了改革理论和政策的一系列重大突破，便成为我国旅游发展模式和发展格局变化的重要的外力。
我国旅游业实行的是政府主导型发展战略，制度与政策对中国旅游发展模式以及发展格局具有重要的决定性作用。回想一下，我国旅游业之所以在上世纪80年代快速发展，正是得益于政策的支持和制度的创新，这几年旅游业出现的问题，也是政策与制度供给的不足所致，使得我国旅游产业发展落后于其它产业甚至开放较晚的产业，虽然我国的出境旅游和国内旅游成为世界第一，入境旅游成为世界第三，然而我们却没有出现影响世界旅游发展的国际领袖型企业；我们具有巨大规模支撑的产业融合商机，却没有引领旅游发展方向的商业模式创新；我们拥有众多世界级的旅游资源，却没有形成众多的世界级的旅游产品和具有囯际竞争力的旅游目的地。所有这些，都值得我们深层思考。
用改革思维来审视我国的旅游发展是重要的。不可否认，30多年来，我国旅游产业取得了快速发展，旅游业的功能正在逐步放大，旅游经济对国家社会经济的影响力正在逐步强化，特别是处在工业社会向后工业社会过渡阶段，旅游发展将成为国家经济社会结构调整的重要力量，旅游业要成为未来我国国民经济战略性支柱产业，要成为人民满意的现代服务业，必须以改革的精神来重新寻找中国旅游发展道路，必须以创新的精神来构建旅游运行方式，必须以市场的决定性力量来创造适应未来我国旅游发展的商业模式。
我们知道，生产力水平决定生产关系和上层建筑，并且生产关系和上层建筑会在很大程度上作用于生产力。由于旅游生产力是一个动态发展变化的过程，因此旅游生产关系和上层建筑也需要不断进行调整，以适应旅游生产力的发展。第一次旅游革命以后，基于当时的发展模式和产业水平，建立起了相应的管理制度。这种由历史形成的旅游上层建筑，在当时能够基本满足产业发展的需要。然而，近年来随着形势的变化，已经逐渐显现出一些弊端，暴露出深层次矛盾。
主要原因是中国旅游的需求发生了根本的变化。表现在以下几方面：第一，国民旅游兴起，旅游市场由入境旅游为主转向国民旅游为主,使主要旅游目的地以及主要景区形成了与其供给不对应的过剩需求。第二，度假旅游兴起，传统的观光旅游市场向以度假旅游为代表的多元旅游市场转型。进入2000年以来，观光旅游比重从长期来看是下降的，从40%下降到了30%以下，而度假旅游比重是缓慢上升的，从16.8%上升到了23.4%。虽然截至目前，度假旅游者比重没有超过观光旅游，但从长期来看应该是一个趋势。第三，从出游形式来看，散客旅游兴起，传统的团队旅游市场向散客旅游市场转型。
旅游需求的变化，必然引起旅游供给方的反应。当产业供需双方都发生变化以后，产业的构成基础便开始转型。这时，原有的管理体制便显得滞后，对产业发展形成一定的束缚和制约，从而影响产业的健康发展。
首先，旅游产业构成基础发生了转型，但旅游行政主管部门的管理对象依然围绕小产业，“小马拉大车”，难以履行职能。随着旅游需求多元化，市场上的旅游产业形态开始多样化，出现各类围绕新需求产生的旅游企业类型，随着这些企业类型和数量的增多，旅游产业的边界和构成范围大大扩展。一些新型网络旅游企业，如携程、去哪儿、乐途等，新兴的住宿单位，如公寓酒店、分时度假等，已经成为中国旅游市场上的重要力量。然而，这些代表先进生产力的旅游企业，在很大程度上游离于旅游行政主管部门之外，旅游部门无法管理旅游业的新兴生产要素。
其次，在国民旅游市场尚未成熟之前，中国旅游接待对象主要是入境游客，加上国家缺乏外汇，发展旅游的主要目的是获取外汇。也就是说，在当时旅游功能比较单一，旅游问题主要是经济问题，不涉及国计民生。然而国民旅游兴起之后，随着旅游发展的深入，旅游的更多经济功能被挖掘出来。不仅具有“保增长、扩内需、调结构、促就业”的重要功能，还被赋予了平衡国际收支、平衡区域和城乡差距、带动贫困地区脱贫致富、推动资源枯竭型城市转型、社会主义新农村建设、新型城市化等重要功能。
最后，国民度假旅游兴起，但度假旅游产品缺乏，国内度假旅游需求无法满足，被迫流向国外。中产阶级以上的家庭，大部分度假旅游需求都不是在国内满足的，而是转向寻求境外度假目的地。低端的度假旅游需求则受到一定程度的抑制。而我国至今没有相应的对策改变这一格局。
三、当前形势下旅游体制机制创新的重点
旅游体制机制创新是一个系统工程。涉及旅游业管理体制、出入境管理政策、旅游新业态管理、休假制度、旅游要素保障机制、旅游开发经营机制等。笔者认为，当前比较重要的几个问题包括：
第一，成立国家旅游发展委员会，对旅游管理进行综合协调。到今天，旅游问题已经不仅是产业、经济问题，更涉及社会发展、生态建设、结构调整、城乡建设、文化提升、地区发展等相关改革破解难题。而现有的旅游管理直接涉及的仅包括几个传统业态，旅游部门不仅权限很小，而且综合协调能力非常弱。因此有必要成立国家旅游发展委员会，对旅游业涉及的领域进行综合协调。
第二，以旅游购物免税和退税政策为核心调整出入境旅游。中国出入境旅游最核心的问题是旅游逆差，旅游逆差的核心问题是入境旅游增长停滞，出境旅游快速发展。导致这一结果的原因很多：中国居民可支配收入提高、主要客源国经济不景气、人民币汇率升值、中国国内旅游价格上涨等，这些都是旅游业发展的外部条件，对旅游业来说是外生变量。对旅游贸易逆差的治理，要从提高入境旅游和一定程度减少出境旅游消费两个方面入手，但不宜采纳征收出境旅游税的方式。目前来看，以旅游购物免税和退税政策为核心，既能提高入境旅游的积极性，也可在一定程度抑制中国公民出境旅游消费，尤其是购物消费，是比较可行的做法。
第三，组建中国旅游集团，重点拓展海外经营。在认识到旅游逆差成为中国旅游发展新常态的基础上，正确的态度不是想方设法去改变结果，而是利用机遇。事实上，中国公民出境旅游消费高速增长并非有害无利。一个出境旅游流达到1亿人次，出境旅游消费1000亿美元的市场，孕育着庞大的海外经营机遇。这是中国旅游企业走出国门，开展跨国经营的大好时机。建议中国以国资委旗下国有旅游企业为主，组建中国旅游集团，依托庞大的出境旅游市场，去海外拓展业务。
第四，设立国际旅游自由购物区，推动我国旅游购物发展。改革开放以来，国家为了推动社会经济的发展，在不同的发展阶段，针对社会经济发展的重点，先后设立了经济开发区、科技园区、自由贸易区，进而提升了我国的制造业、科技业和贸易的发展水平和竞争能力。随着我国消费对社会经济拉动作用的提升，积极谋划，通过国家层面在一些旅游发达地区设立国际旅游自由购物区，对于提升我国国际旅游地位，推动旅游国际化发展，增强旅游国际竞争能力都具有重要的作用。
第五，建立起各级国家旅游度假地，满足居民国内度假需求。旅游部门很早就认识到了观光旅游向度假旅游转型的趋势，并且在1992年设立了12个国家旅游度假区，然而基本以失败告终。失败的原因，并不是国人没有度假需求，而是供需不匹配。当初设定的12个度假区，基本上是沿袭了西方海滨度假的模式，设立的都是沿海度假区。而事实上度假形式多种多样，草原度假、山地度假、海洋度假是其中的基本形式。只有设立不同形式的度假地，才能满足多样化的国内度假需求。可以考虑在一些经济利用价值不高的国土上，寻找适合这几类度假形式的区域，建设国家级旅游度假地，实行特殊政策。
除了上述核心问题以外，还应该围绕新形势下的旅游需求，进一步改革休假制度、开放低空航线、更大范围推行更便利的签证政策等。
总之，现阶段旅游体制机制创新是非常重要的。只有从需求与供给两方面进行体制机制创新，才能解放旅游生产力，发展旅游生产力。旅游体制机制的创新，虽然也包括微观领域的基层旅游部门和旅游企业，但更重要的是从国家层面进行顶层设计，这是对旅游行政管理者能力与智慧的考验。
（张辉 成英文：北京交通大学）
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