扶贫动态管理和贫困退出中的矛盾及其解决

摘要：随着精准扶贫工作进入攻坚期，我国贫困人口脱贫进程不断加快，相对静态的扶贫管理方式已难以满足当前贫困退出工作需要。对湖北省徐家村的田野调查显示：贫困户与普通农户对于扶贫动态管理和贫困退出的意见和态度既存在相似性，也存在差异性，贫困户希望动态管理能够更加全面，普通农户则希望贫困进出通道更加畅通。扶贫动态管理和贫困退出机制不够健全，如进出机制不够灵活、动态监测指标单一等问题是贫困户和普通农户的共识；贫困户认为动态监测不全面，导致自身部分贫困问题得不到及时帮扶；普通农户认为贫困进出机制不灵活，一旦成为贫困户便可以长期占有扶贫资源，新的贫困群体则难以介入。为化解社会矛盾，促进全面建成小康社会，不但要强化扶贫动态管理，并逐步构建科学规范、公平高效的贫困退出机制；还应坚持正向激励，强化问责督导，让贫困退出经得起社会和时间的检验。

关键词：贫困退出；扶贫动态管理；贫困户；普通农户；扶贫对象；精准扶贫；贫困识别；扶贫资源

中图分类号：C913.7；F328文献标识码：A文章编号：16748131（2017）04007409

一、引言

2016年4月，国务院发布了《关于建立贫困退出机制的意见》，明确要求运用动态管理的思路推进贫困退出工作，并重点指出要在贫困退出工作中做好对扶贫对象的跟踪研判，及时发现和解决扶贫对象的各类苗头性、倾向性问题。扶贫动态管理不仅是一种政府行为，同样也是对扶贫公平性的监督与约束，更是基层治理的重要手段，其管理方式、强度、范围等都会对贫困人群的日常生产生活造成重要影响。扶贫动态管理要求对贫困人口进行长期跟踪监测，摸清贫困人口在生产生活方面的发展变化，包括收入支出、生产经营、教育程度等，及时发现并研判贫困人口的各种变化，进而评判其是否具备脱贫条件。随着我国扶贫开发工作进入冲刺期，在“十三五”余下的几年时间里，每年都将有数千万的贫困人口退出贫困，如何将扶贫动态管理更好地运用到贫困退出机制中，既让已具备脱贫条件的农户精准脱贫，又有效化解基层治理中的社会矛盾，将是全面建成小康社会的重要保障。

学界对于扶贫动态管理的研究主要可以分为两类。一是对贫困动态性的研究（Ravallion，1988，2000；王朝明 等，2010；罗楚亮，2010）。在我国总体贫困人口中有过半人口属于暂时性贫困，而且暂时性贫困与持久性贫困的成因并不相同；不同年份中贫困人口比重也是不同的；部分农民即使脱贫，仍存在较高的返贫风险。二是对贫困测量的研究（邹薇 等，2011；杜毅 等，2015）。贫困动态测量是多维度的，应重点从贫困人口收入、教育和生活质量三个维度进行综合测量；目前的扶贫对象分类不够细致，贫困人口识别与退出存在一定偏差，应基于扶贫对象识别机制、分类救助机制、自身造血机制、动态考核与退出机制和部门整合与资源整合机制构建科学高效的扶贫对象动态管理系统。

学界对于贫困退出机制的研究始于20世纪80年代。一是对贫困低保机制的研究（汪三贵，2005；邓维杰，2014；王祖祥 等，2006；刘解龙，2015）。国家可以为贫困人口建立公益性工作岗位，通过“以工代赈”促进贫困退出，采取低保渐退制，建立低保户再就业援助制度，建立专职低保管理者，把低保管理与低保户就业指导服务结合起来，灵活运用低保附带福利，促进低保户再就业；城市低保退出机制在执行过程中也存在许多困难，低保人群主动退出难、被保貧困人口收入动态监测难、社区政府在操作退出程序时随意性较大。二是对贫困县退出机制的研究（吴宝国，2012；张喜杰，2015；张琦，2016；虞崇胜，2016）。由于贫困表现和贫困成因的多样性，确定和调整贫困县应建立以包括收入和非收入贫困指标为基础的、权重设置合理的、数据来源可靠的指标体系；目前对贫困县的考核缺乏针对性，国家在贫困县退出条件、退出计划、退出程序等方面也缺乏相关的制度设计。

刘司可：扶贫动态管理和贫困退出中的矛盾及其解决

综上所述，相关文献对扶贫动态管理与贫困退出机制分别进行了一定的探讨，但鲜见两个领域之间的交叉研究。有关扶贫动态管理与贫困退出机制的研究方法并不丰富，多以定性研究为主，缺乏基于实际样本数据的实证研究；同时，研究视野有待进一步拓宽，比如对贫困人口与非贫困人口的比较及矛盾分析。亨廷顿（2008）在《变化社会中的政治秩序》中提到，经济增长的直接影响常常是扩大收入的不平等，而这种不平等往往是社会冲突与不稳定的根源。扶贫工作的初衷是解决贫困人口的生存与发展问题，缩小贫富差距，维护社会稳定。随着我国扶贫力度的不断加大，资源再次分配的力度不断扩大，社会公平遭受考验，若存在不公则会使普通人群与贫困人群之间的产生对立情绪，进而激化农村社会矛盾，不利于小康社会的全面建成。如果贫困退出过程中采取的措施不当，不仅不能维护社会稳定，反而会造成新的社会问题。因此，本文基于对湖北省徐家村实地调研材料，分析贫困户与非贫困户对当前扶贫动态管理和贫困退出的意见及其矛盾，进而从化解其引发的农村社会矛盾的角度倒推优化扶贫动态管理和贫困退出机制的路径及措施。

二、样本村及基础数据

贫困村徐家村位于湖北省北部，总户数560户，总人口2 396人。其中，普通农户408户、1 932人，人口占比80.6%；贫困户建档立卡152户、464人，人口占比19.4%。贫困户中开发扶贫对象74户、266人，助学扶智扶贫对象5户、22人，医疗救助扶贫对象37户、95人，危房改造7户、18人，低保五保扶贫对象29户、63人。根据最新数据，该村2015年退贫22户、72人，2016年退贫58户、172人。该村人口基数较大，贫困人口占全村人口近五分之一，且涉及多种致贫原因。该村居民平时主要以农业生产为主，由于离县城较近，部分青壮年劳动力除进行农业劳动以外，也会去邻近地区打零工，赚取兼职收入，大部分农户每年有较长时间居住在本村。鉴于以上特点，本研究选取该村作为田野调查点。

笔者在2015年12月至2016年12月组织课题组成员进行多次调研，对徐家村农户和村干部开展问卷调查和个案访谈。在实地调研期间，课题组与当地的驻村工作队合作，借助扶贫工作人员的力量，共同探讨调研思路与问卷题目，并在正式调查之前对问卷进行了预调研。本次问卷采取全覆盖的抽样方法，试图最大程度弄清农户的真实情况，在徐家村发放问卷560份，覆盖了全村所有农户；同时，为保证问卷回收，入户调查时间尽量选择在农闲时节和春节前后；对于少部分不在家的农户，采取电话联系的方式获取数据；对于实在联系不上或有特殊情况的农户，由熟悉情况的村组组长代为填写。

本次问卷调查最终实际回收有效问卷535份，有效率为95.5%。问卷共16个题目，由被调查者基本信息、家庭收入、生产发展、低保待遇、思想动态与贫困退出机制实施情况、贫困对象动态管理现状等部分组成。对回收问卷使用SPSS统计软件进行分析。此外，为了更加客观真实地反映问题，针对政策实施难点，课题组还对村委干部及扶贫工作人员进行了个案访谈。根据对徐家村农户的调研结果，目前贫困人口动态管理及退出工作各个环节运行基本顺畅，但在管理范围、运转效率、预防返贫等环节还存在一些漏洞，而贫困户与普通农户的看法和意见也存在差异。

三、贫困户对扶贫动态管理和贫困退出的意见

1.对扶贫对象的动态管理范围有限，贫困退出不够精准

《关于建立贫困退出机制的意见》中明确指出，贫困人口退贫不仅要人均收入超过国家标准，更要做到义务教育、基本医疗、住房安全有保障（三保障）。但由于贫困管理目标体系不够系统，动态管理范围有限，面对农村发展的复杂情况，对“两不愁、三保障”的判断不够精准，难以充分满足“脱贫成效精准”的要求。

由于贫困管理投入不足，动态监测主要还停留在贫困人口的收入部分，人均收入成为衡量能否退贫的主要标准。相关部门通过问询、估算等方式对贫困户进行收入核查，但是对于部分打零工或是外出务工的贫困人口，收入来源往往难以精确统计。由于贫困人口普遍存在福利依赖心理，瞒报或少报等情况时常发生，在收入统计上极易出现偏差（饶水根，2016）。村委干部通常会按照工作经验，对外出务工的贫困家庭按照城镇标准计算其收入，相比常年在村内务农的贫困户，会让务工家庭先退贫。而在务工农户看来，外出务工缺乏稳定性，且生活成本较高，有时甚至连家庭基本生计都无法维持，根本不足以脱贫。