堂堂特大城市，何以脆弱至此

来源｜文化纵横（ID：whzh_21bcr）

原载｜《学海》2021年第5期

作者｜吴晓林南开大学周恩来政府管理学院

头图｜视觉中国

近期，疫情考验之下的城市治理能力，再次成为热议话题。特大城市疫情为何防不胜防？特大城市管理中真正致命的问题是什么？如何在做好疫情防控的同时，尽可能保持城市正常运转、减少对社会经济和人民生活的不利影响？这些问题仍有讨论和研究的必要。

本文指出，中国特大城市在风险防控上普遍采用属地管理体系，在这一体系下，“小事不出社区、大事不出街道、矛盾不上交”成为默认原则，风险防控问题往往实施“一票否决”。这一体系具有双重影响：一方面，在日常风险排查时“责任明确”，有利于快速识别风险，在风险发生后快速响应；另一方面，风险扩散并非以人为的行政区划为界，特别在面对弥散性的重大突发风险时，以行政区划为载体的属地管理体系往往缺乏灵活、有力的行动，突出表现为三种“空间脆弱性”：一是行政区划规模偏大，风险治理超载，造成基层的巨大压力；二是行政区与管辖权不统一，存在管理真空地带，以至于出现相互推诿、扯皮乃至“三不管”等不良现象；三是风险跨区域扩散，单个行政区往往难以有效应对。

针对这些脆弱性，作者提出，有必要超越辖区思维，重构社区、政区、跨区的三圈空间治理：一是基于人居安全需求，推动社区安全场景营造，提升社区空间的韧性；二是基于人口密度和规模做好行政区划，优化风险防控的空间和资源；三是基于安全风险类型，推动跨域治理，提升风险防控的跨域协同能力。

本文原载《学海》2021年第5期，原题为《特大城市风险防控的“属地责任”与空间治理——基于空间脆弱性视角的分析》，仅代表作者观点，供诸君思考。

问题的提出

改革开放以来，中国经历了快速城镇化的过程，产生了一批人口规模巨大的城市。2014年，国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》规定：城区常住人口500万到1000万的城市为特大城市，城区常住人口在1000万以上的城市则为超大城市。

根据国家统计局公布的数据，我国共有7座超大城市，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；特大城市的数量则达到14个，分别为武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连等。也即，中国特大以上城市（以下均统称为“特大城市”）已经达到了21座。

在2020年，21座特大城市的建成区面积为17279.52平方公里、占全国国土面积的0.18%，城区人口占全国人口的14.4%，占全国城镇人口的22.5%，，GDP总额达到333535.71亿元、占全国GDP的32.9%。未来几年，合肥市、长春市、石家庄市、苏州市等有可能通过各种形式进入特大城市行列。这意味着特大城市将承载更多的人口，并且贡献全国一半以上的GDP。特大城市的空间规模、人口体量、发展能级巨大，在经济版图、政治版图中占据极为重要的位置。

近年来，自然灾害类风险（如地震与洪灾等）、事故灾难类风险（如安全事故等）、社会安全类风险（如社会冲突等）、公共卫生风险（如非典、新冠疫情等）频频出现，引起了人们对特大城市公共安全的担忧。特大城市处于风险的前沿地带，是落实国家安全和抵御风险的重要单元，如果做不好风险防控，就可能发生更大的危机，造成难以估量的损失。

2020年9月8日，总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上指出：“要完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立全周期的城市健康管理理念，增强社会治理总体效能。”党的十九届五中全会提出“要大幅提升城市科学化、精细化、智能化治理水平，切实提高特大城市风险防控能力”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对统筹发展和安全作出战略部署，并提出建设“韧性城市”的重大议题。

空间规模是特大城市风险集聚的重要变量，因为规模体量更大、人口结构更复杂、流动性更高，特大城市呈现出风险密集性、连锁性、叠加性等特点，成为潜在的风险积聚中心，风险一旦发生便往往难以控制。

但是，在城市扩张过程中，城市往往被设计为各种建筑、资源和人口的“空间装置”，缺乏应对风险、限制风险的准备，这加剧了风险防控的压力。一些研究尽管主张调整政区空间以应对风险，但是却忽略了一个现实——空间仅是风险防控的一种变量，在空间和风险防控效果之间还存在着“空间脆弱性”（反过来就是空间韧性）这个作用中介。在风险防控过程中，中国特大城市普遍采用以区划空间为基础的属地管理体系。发掘属地管理体系“脆弱性”对风险防控的影响，进而布局空间治理，需要得到理论和实践的回应。

从空间分析到空间脆弱性分析

已有的研究对“城市空间规模和风险的关系”做了回答，指出人口体量、城市空间都能影响城市风险。

在一般情况下，大规模人口在有限空间的聚集容易出现三类风险：

1）硬质空间拥堵、柔质空间不足、外部空间隔离的“空间风险”；

2）安全事故频发、人身财产受损的“安全风险”；

3）社会矛盾与基层政府职责超载、长期发展贫民窟化的“治理风险”。

此外，城市“空间极化与隔离加剧会引发民众的落差感与不信任感，带来新的风险生长点”。

“哥伦比亚波哥大首都区灾难风险管理规划框架”的一个重要认识基础是，核心环境“范围越大，在核心环境与大环境之间相互影响中的因果关系不确定性也就越大”。有参数估计显示，“人口密度、流动人口比例等与PM2.5的健康风险有显著性正向关系，人口密度越大，则健康风险越大”。

犯罪风险同样受到城市空间的影响。一项对广州市的研究表明，侵财犯罪风险呈现旧城>近郊区>中心城区>核心区的格局；暴力犯罪风险则表现为旧城>中心城区>近郊区>核心区。有学者根据Bettencourt等人“城市规模与犯罪数量遵循超线性关系（例如，如果人口规模增加100%，犯罪率可能增加120%）”的判断，分析了1995～2010年期间美国大约250个超过10万人的城市的11种犯罪类型，发现“城市犯罪数量与城市规模之间的关系无一例外地遵循超线性幂函数”，显示城市人口规模与犯罪风险紧密相关。

在灾害风险方面，空间布局（例如土地坡度、土地利用、绿地覆盖等）影响风险灾害的扩散。在大多情况下，“只有地理、社会和经济因素被用于城市发展，自然灾害、地貌和地理参数没有被量化和考虑在内”，这影响了城市的风险及其应对。一项在巴基斯坦的研究表明，在面对洪涝灾害时，“与大城市周围的农村社区相比，小城市周围的农村人口受到的影响较小，但更容易受到伤害”。

新冠疫情的爆发给了检验“城市空间与风险关系”的机会。有研究指出“道路密度、公交线网密度、CBD邻近度、建筑密度、人口密度和土地价值与小区疫情传播风险呈显著正相关”。新冠肺炎暴发后，很多城市发展战略家、规划师、建筑师指出“城市过大、人口密度过高、基础设施不足、缺乏绿化空间等”对新冠疫情防控有负面影响。据报道，根据研究人员约阿基姆博克的统计，纽约市的新冠死亡病例约占全美新冠死亡人数的23%；伦敦占英国死亡人数的比例也是23%；马德里约为32%；斯德哥尔摩甚至更高。一项对中国城市的研究表明，新冠疫情发病情况与城市规模呈现较稳定的“侧U型”分布关系，中小城市规模区间（300万人口以下），城市规模越小、新冠肺炎疫情确诊率越高；中等城市规模区间则正好位于“侧U型”的底部，即疫情扩散影响最小；超过500万人口的城市则显示为人口规模越大，确诊率越高，超大城市的疫情风险还是总体较高。

既有的相关研究较多地验证了空间规模与城市风险的正向关系，要么关注建成环境对风险传播的影响，要么主张调整空间以抑制风险的传播，长于分析“风险的空间制动因素”。但是如果仅仅关注城市空间规模、人口密度与流动量等建成环境的影响，则将风险的产生、防控等置于社会反应能力之外。实际上，造成风险传播和防控差异的，还包括一定空间基础之上的政府治理能力和人口自律性等因素，表现为综合了“空间与风险防控能力”的空间韧性（脆弱性）。

威斯纳等在2004年提出一个公式“R=H*V”，即一个地方的风险（Risk）等于危害（Hazard）乘以脆弱性（Vulnerability）。脆弱性是灾害研究和灾害缓解的一个核心概念，已在《联合国国际减灾十年》（International Decade for Natural Disaster Reduction）中得到应用。

到今天，脆弱性已经特指风险暴露时的空间社会反应能力，它“将社会科学、自然科学和工程学多学科结合起来，以了解使人和地方面临危险的情况，以及增强或减少人口、物质系统或基础设施应对环境威胁和从中恢复的能力的因素”。

有学者区分了风险防控政策“侧重于降低风险还是减少脆弱性”的不同，认为基于脆弱性的政策好处包括：基于风险的弥补极端事件费用的办法，并不取决于能否成功地减少脆弱性；极端事件往往是由环境造成的；减少脆弱性是一个人权问题，而减少风险不是。“获得资源、权力机会，动态压力——缺乏教育、城市化和人口结构，危险地点等不安全条件”等被引入作为衡量空间脆弱性的因素。

Belcore等人引入了一个新的指数用以量化地方对风险作出反应的能力：“无反应能力”（Incapacity to React）是脆弱性和韧性之间的相互作用。降低脆弱性已成为应对风险灾害的一个有用概念，一些国家的风险分析已从“面向危险”的路径（概率、强度、动能）转变为“面向脆弱性”的路径，坚持分析风险的社会、空间和经济方面。

社会脆弱性和物理脆弱性，共同构成一定空间的总体脆弱性。因为前有文献对城市风险的空间物理因素多有分析，本文将聚焦特大城市风险防控的“社会脆弱性”，特别是属地管理方式的脆弱性。

特大城市风险防控的属地管理

无论是法律规定还是实践操作，特大城市普遍采取属地管理方式进行日常的风险防控。

《中华人民共和国突发事件应对法》规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”；《中华人民共和国传染病防治法》规定“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作”，发现传染病时“应当遵循疫情报告属地管理原则”；

《中华人民共和国安全生产法》除了规定县级以上地方各级人民政府的安全生产监督管理职责以外，还规定乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查；

《突发公共卫生事件应急条例》在规定县级以上人民政府责任的同时还规定了街道、乡镇以及村（居）民委员会的责任，即“应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识”；

《国家突发公共事件总体应急预案》规定“建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制”；

《国家突发公共卫生事件应急预案》规定“地方各级人民政府及有关部门和单位要按照属地管理的原则，切实做好本行政区域内突发公共卫生事件应急处理工作”；

《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作；

《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》明确了当地疾病预防控制机构作为属地化管理的主体及进行监测、信息报告与管理的责任；

《安全生产违法行为行政处罚办法》规定“安全监管监察部门根据需要，可以在其法定职权范围内委托符合《行政处罚法》第十九条规定条件的组织或者乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机构实施行政处罚”。也就是说，县级以上地方各级人民政府是相关工作的行政领导机关，负责本行政区域各类风险的应对处置工作，街道办（乡镇）和社区（农村）都被纳入到属地管理的系统中来。

在具体的风险处置程序中，各大城市均依赖“分级负责”和属地管理。《北京市突发公共卫生事件应急条例》强调“落实属地、部门、单位和个人四方责任”，规定“街道办事处、乡镇人民政府应当按照市、区人民政府及其有关部门的部署，做好辖区内的突发公共卫生事件应急工作……居民委员会、村民委员会应当组织辖区居民、村民和单位参与、协助和配合做好突发公共卫生事件应急工作”；《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》规定“突发事件发生后，发生地乡镇人民政府、街道办事处应当组织进行人员疏散、引导救援等工作”。

《天津市突发公共卫生事件应急管理办法》规定“乡镇人民政府和街道办事处负责做好本辖区内的突发公共卫生事件应急有关工作。居民委员会、村民委员会应当组织社区居民、村民落实好突发公共卫生事件应急工作要求”。各大城市的街道办还设置公共安全科，负责区域内社会稳定、社会安全、国家安全等等一系列工作。

在实际管理过程中，“小事不出社区、大事不出街道、矛盾不上交”的原则被广泛应用。安全管理、风险防控是街道办的一项重要责任，社区居委会也被纳入“属地化管理”体系，负责管辖区域内的安全宣传、教育、培训、检查、监督、整治工作。

在新冠疫情防控时期，社区被视为防疫的第一道防线，天津市河西区的150个社区成为“一级战区”，随机选取2020年8月的一个周，该区社区居委会负责的风险防控工作就包括：疫情防控、燃气安全复检、电梯安全检查、井盖安全检查、防汛检查和准备，等等。紧随这些“属地责任”的就是综合和分项的问责，风险防控和安全问题往往是“一票否决”的内容，属地辖区内的企业也被划入网格化管理范围，一旦发生安全风险，网格员也会被问责。

以近年来特大城市发生的几个安全事故为例，属地管理成为问责的范畴——

2013年，青岛市发生11·22输油管道爆炸事件，黄岛街道党工委副书记、办事处主任就因为督促指导执法中队监督检查工作不力，对排水暗渠上违章搭建临时工棚问题失察，受到行政处分；

2015年12月20日，深圳市光明新区红坳渣土受纳场发生特别重大滑坡事故，光明新区光明党工委、办事处11人因为滥用职权罪或未按规定履行安全生产职责受到处分；

2016年10月31日，重庆市永川区金山沟煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，五间镇党委、镇人民政府因未认真落实上级党委、政府关于煤矿安全生产工作的部署和要求，未明确镇安委会职能职责和督促安委会认真履职，党委书记和镇长受到党纪政纪处分。

特大城市风险防控属地管理的脆弱性

特大城市风险防控的属地管理体系在发挥积极作用的同时，也存在相应的脆弱性。

第一类是，行政区划规模偏大，存在“风险治理超载”的问题

我国特大城市的行政区划范围和人口体量总体偏大，这给风险防控工作带来了很大的困难，特别是给属地管理体系的底端造成巨大的压力。全国21个特大城市（见表1）建成区平均人口密度达到每平方公里1.17万人口（不含东莞），一些核心城区人口密度超过每平方公里2万人，天津市和平区是全国最小的城区（面积仅为9.98平方公里），人口密度却高达35370人/平方公里，广州越秀区、上海虹口区和黄浦区、西安碑林区人口密度都超过3万人/平方公里；北京西城区、天津河北区和南开区、上海静安区和普陀区、重庆渝中区、西安莲湖区和雁塔区、成都武侯区、武汉江汉区、广州荔湾区、深圳福田区等的人口密度都超过2万人/平方公里。

从人口体量来看，特大城市平均每个区建成区覆盖城镇人口93万人（不含东莞市），街道办平均覆盖人口9.46万人。在特大城市中，既有人口（含流动人口）超过150万的街道办事处，也有一批入住人口超过3万人的超大住宅小区，最大的小区居住人口数量达到二三十万，一些特大城市在向郊区转移人口的过程中形成了一系列人口规模庞大的居住区，例如“上海市自2003年起至2014年，先后分三批规划了43个保障性住房大型居住社区，平均每个居住社区可入住7万人；深圳市2011年‘深东板块’有十大豪宅项目面市，平均每个楼盘入住人口15万人”。

超大型居住区人口规模大、外来人口多，“不仅成为新的城市不稳定因素，而且也影响了城市公共品的平等供给”。

北京市天通苑和回龙观地区在改造提升之前的一年时间（2017年4月到2018年5月），12345热线共接受2万多条居民投诉，投诉最多的为环境扰民、其次为安全隐患达到3199条。

笔者在全国的一项7719份问卷调查显示，在人口在5千到3万人的小区，受访居民表示过去三个月内发生过住处被盗的比例为32.93%、自己或家人在小区内受到威胁或打架（含物业、邻居等）达到22.9%、电梯发生故障的比例达到54.44%、发生过交通事故（包括撞人或被撞、剐蹭）的比例达到21.92%。而超大社区工作人员往往1人对应1000多人，通常要负责文明创建、综治维稳、城市管理、流动摊贩管理、流动人口管理、物业纠纷、安全生产检查、禁毒宣传等等安全风险防控工作，这大大超过了居委会和基层政府的治理能力。一项跟踪调查表明，“社区涉及29项安全监管工作，这些工作一般都要求每月开展，都有对应的镇上部门监管考核，对社区而言，是非常高的工作要求”。

北京市在安全社区评定中规定了社区在“生产安全、交通安全、消防安全、社会治安事故”的工作，涉及学校及相关培训机构、辖区所有生产经营单位、交通安全管控、居民燃气安全巡检”等等具体指标，昌平区小汤山镇在创建过程中则细分了工作场所安全、交通安全、消防安全、家居安全、老年人安全、涉水安全、司法安全、社会治安、农业防灾减灾环境安全、建筑施工安全、敬老院安全、部队保障工作和学校、幼儿园和儿童安全等14项工作，这都与社区（村）有关，各村（社区）需明确专人每周五向领导小组办公室上报本周工作信息。

与此同时，一些区域缺乏基本的风险防控资源，加剧了城市空间的脆弱性。《城市消防站建设标准》规定“消防站布局一般应以接到出动指令后5分钟内消防队可以到达辖区边缘为原则确定”，但是在一些超大街道和社区，消防应急服务需要超过15分钟；《城市抗震防灾规划标准》规定“紧急避震疏散场所的服务半径宜为500米，步行大约l0分钟之内可以到达”，有的街道和社区达到避难场所要超过15分钟，在未调整区划之前的杭州市上城区，25%的社区空间可达性为0。在面临各种风险时，基层管理主体面临“高风险、高负荷、高压力”的脆弱性。

第二类是，行政区与管辖权不统一，“长臂管辖”存在“管理真空”

一些特大城市在最基础的行政区划勘界方面含糊不清，街道、社区管辖范围边界难以确定，存在各类“插花地”或“飞地”等现象，还存在行政区与功能区并存的现象。

在一些“插花地”，因为属地负有行政管辖权而居民户籍在别的行政区，在面临一些违章违建拆除、风险隐患排查等检查执法时，很容易出现责任交叉的情况，“尤其是针对一些无利可谋、费力不讨好的事务，区划归属地与实际管辖地之间经常出现相互推诿、扯皮，不仅影治理效率，甚至会出现‘治理真空’地带”。在疫情防控期间，一些特大城市就曾出现过难以界定“属地责任”、无法找到责任主体的现象，有些“插花地”甚至长期处于“三不管”状态。

多数功能区与行政区交叉重叠，功能区偏重于经济发展等专门事务，社会管理和风险防控则需求助于原有行政区，而功能区往往跨越行政区划发展，导致“属地责任”难以确界、风险防控存在诸多漏洞。例如：