中国特色的城镇化与城乡一体化（2）

琼海实践：城镇化与城乡一体化

中国特色的城镇化，首先要进行的是城乡体制改革，亦即城镇化建设要与城乡经济社会发展水平相协调，要推进城镇化制度建设和社会建设，实现城乡统筹发展和城乡一体化。原因有三：第一，中国的城镇化面对一个城乡分治结构的制度事实，因此，不破解城乡二元结构，城乡居民就不可能实现资源的平等分配，就不可能实现城乡一体化。第二，对中国来说，城镇化还是一个城乡治理体系的重建问题，是一个整体的制度建设和社会建设问题，是一个系统改革。反过来说，如果二者不能协调推进，那么一个领域或某项制度的改革就不能有什么成效；如果相关政策体系不变，那么任何单项制度改革都难有建树。第三，中国的城镇化建设要实现城乡居民的分配公平和分配正义，就要把城镇化建设与农民权利的制度保障联系在一起。

2012年开始，琼海实施“打造田园城市、构建幸福琼海”发展战略，以“不砍树、不占田、不拆房，就地城镇化”为原则，走城乡统筹发展和城乡一体化的城镇化道路。取得明显成效：城乡产业融合；农民收入多样化、身份多元化；城市品位提升，农村的附加值不断增加。琼海“就地城镇化”的核心是以人为本的城镇化。

琼海市在城镇化建设方面的实践和探索具有制度创新意义，走了一条独特的或者说是具有中国特色的城乡统筹发展及城乡一体化的城镇化道路——“就地城镇化”。尽管琼海的实践主要得益于其他地方难以复制的自身优势，但琼海的城镇化探索对中国城镇化建设具有如下方面的理论价值和现实意义。

城乡统筹关系的突破。城镇化不是要消灭农村，迫使农民离开农村，向城市集结和集中。城镇化也不是要消灭农村传统价值和生活方式，而是要拆除阻碍城乡一体化的体制机制障碍，使城乡社会得到均衡协调发展。琼海的城镇化，通过加大公共财政向农村、农民倾斜力度，使农村的基础设施配套水平和社会服务水平达到城市标准，在尊重农民生产生活方式的基础上，从改善农民生产生活条件入手，以促进产业转型升级、农民就业增收、城乡公共服务均等化的实质性融合，为农民“不离土不离乡”就地城镇化创造了发展机会和条件。

破解城乡二元结构。城乡一体化是以人为本城镇化的应有之义。在这方面，琼海城镇化采取的实质性措施包括加快行政服务、教育、医疗等公共服务产品向农村覆盖，加快城乡交通、供水、垃圾等基础设施向农村延伸，让农民享受到就地城镇化的成果。琼海实践的理论意义在于：如果迁移、就业、教育、医疗保险等方面存在城乡之间的巨大不平等，那么讨论城镇化以及农民能不能富裕就不是一个有意义的话题，真正的是先解决城乡居民权利平等问题，解决城乡要素平等交换和公共资源均衡配置问题，然后在资源平等分配的前提下再来讨论城镇化以及农民富裕问题才有意义。

城镇化与农村现代化的均衡发展。琼海的城镇化，不是片面追求人口城镇化率，而是追求城乡相互支持、共同繁荣的城镇化发展方向。一方面，城镇化水平得到实质性的推进，城市的品质得到提升，城市的治理得到改善。另一方面，农村的“附加值”在不断增长，农村外出务工人员回乡殖产兴业，农民职业分化、身份多元化。同时，琼海大力推进城乡基础设施一体化和公共服务均等化，努力实现城乡居民的分配公平与分配正义。《国家治理》周刊最近发布的《海南省16个县市经济社会公平度排行榜》，琼海市经济社会公平度得分89.50，排名第一。琼海的城镇化探索把城乡一体化发展作为解决“三农”问题的重要手段，使农业、农村与农民获得了整体性的发展，为解决当前中国“三农”问题提供了有价值的实践经验。

小城镇建设。对幅员辽阔的中国来说，任何政策概念如城乡统筹发展和任何政策设计如城乡一体化，都必须考虑到地方性差异这一基本国情。同时，必须认识到，中国人口相当大的一部分还是会居住在小城镇，而且从城市化率达到70%左右的发达国家经验来看，随着城镇化发展到一定阶段，会有越来越多的人向往居住在小城镇，小城镇建设是城镇化发展的必然结果。琼海的“不砍树、不占田、不拆房，就地城镇化”，是在不同的文化、产业、生活、环境方式下，将镇打造成为有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽小镇，形成“一镇一风情，一镇一特色，一镇一产业”的城镇化模式。其启示在于：从地方经济社会发展水平和传统历史人文生活形态出发，去推动城镇化建设；只要把握城镇化的本质——人的需要和人的全面自由发展，就可以采取因地制宜的做法去实现城镇化目标；小城镇建设是城乡一体化的载体，小城镇建设具有建构现代城镇体系意义，是中国特色城镇化发展的战略方向。

保护农村与重建城乡社区生活共同体。改革开放使中国的城乡社区处于剧烈的社会变迁当中。基于传统价值和生活方式上的社区共同体不断地解体和分化，一方面，城市社区共同体意识淡化，社区认同感和归属感不强，社区成为一个地域性的概念，而不能成为人们向往的社会生活共同体。另一方面，农村社区受外力冲击处于不断的分化和裂解中，其生活共同体和利益共同体意识不断流失，乡村社会处于解体当中。保护农村，就是保护作为社会生活共同体的农村。琼海的城镇化没有使城乡社区陷入裂变甚至解体中：一方面，它保护农村的传统价值和生活方式，建立在这样基础上的农村社区有牢固的共同体意识，农村社区的归属感和认同感就确立在传统价值、集体记忆和淳朴民风的深厚基础上。另一方面，让进城农民实质性地融入城市社会生活共同体当中，使城市社区不至于出现新的“二元结构”。琼海经验表明，保护农村与城镇化是一个相辅相成的融合过程，它避免了城镇化过程中城市社区解体和农村社区破产的后果。