海口“多规合一”改革方案出台 将避免责权不清

　　为“多规合一”带个好头

　　-本报记者刘贡

　　一个公园，在规划部门那里是建设用地，而到了国土部门那里就成了非建设用地。

　　一个水库，在国土部门那里是建设用地，而到了规划部门那里又成了非建设用地。

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　　各种规划之间标准打架、条块分割、衔接不够、信息不畅常常造成这种谛笑皆非的后果，导致土地指标难以利用，项目落地难度增加，让一个成功的项目跑前期至少两三年，让许多不错的项目卡在某些环节，不了了之。

　　规划间的矛盾已经成为重重壁垒，掣肘了地方经济的发展。8月20日，中共海口市委十二届九次全会上，海口“多规合一”改革实施方案正式出台。这是根据海南省总体规划部署，结合海口实际情况破除部门壁垒，而探索建立的一套可示范、可推广、可持续的技术规范体系和体制机制。

　　　多规之间

　　　矛盾重重

　　　各用各的语言，各套各的标准，各坚持各的意见，规划之间缺乏有效的协同机制

　　　“多规”是什么概念？

　　以一个在海口落地的项目为例，首先要经过发改委的立项审批，因此项目必须符合“国民经济和社会发展规划”；然后要国土部门做土地初审意见，此环节确定项目拟用地块是否符合“土地利用总体规划”；再到规划部门看项目选址是否符合“城市总体规划”和控制性规划的要求，审批后获得项目选址意见书。

　　但这只是三个最主要的规划，属于发展类规划。接下来要看项目是否符合禁止类规划，如环保规划、林地保护利用规划、海洋功能区划。再是所涉及的各专项规划，如各部门编制的产业规划，交通局编制的各类交通规划等。此外还要套“主城区控制性详细规划”、“镇控制性详细规划”、“绿线规划”、“紫线管理办法”、“蓝线规划”、“黄线规划”等。包括“海南国际旅游岛海口市建设发展规划纲要”、“海口市十二五时期人口规模与城市发展规划”、“海口市建筑节能十二五专项规划”等在内，据不完全统计，目前海口主要部门执行的和正在编制的主要规划共计90个左右。

　　三个主要规划编制依据不同、审批主体不同、规划期限不一，如“国民经济发展规划”依据宪法，规划期限5年，由人大审批；“城规”依据城乡规划法，规划期限20年，由国务院审批；“土规”依据土地管理法，规划期限15年，由国土资源部审批。再加上技术标准打架，为矛盾埋下各种伏笔。

　　目前海口“城规”与“土规”差异图斑总计100.74平方公里，城规超出土规76.99平方公里。海口“多规合一”工作领导小组调研中发现，而由各自主管部门审批的环保、林业、海洋规划，与三个主要规划空间冲突严重，如土规与公益林规划重叠面积总计80.28平方公里，建设用地冲突面积10.72平方公里；土规与一般林地重叠面积总计809.54平方公里，建设用地冲突面积55.72平方公里；环保类生态红线中包含商品林114.75平方公里。

　　规划间条块分割、标准打架、衔接不够、信息不畅造成了啼笑皆非的后果，如某公园在国土部门为非建设用地，而规划部门为建设用地；某大于10万立方米水库，国土部门为建设用地，规划部门为非建设用地。

　　“各用各的语言，各套各的标准，各坚持各的意见，规划之间又缺乏有效的协同机制。不了解情况的，说官员不配合；了解情况的，说政府办事效率低下。”海口“多规合一”调查小组工作人员指出，“多规之间的矛盾，已经造成土地指标难以利用，项目落地难度增加等壁垒。一个成功的项目跑前期至少两三年，许多项目则卡在某些环节，最后不了了之。”

　　“2年前，我们就发现这些矛盾和问题已经成为重重壁垒，制约了海口的经济发展，于是主动开始摸索多规衔接途径。”海口市规划局编审办主任王恩君表示，“经过2年的尝试，今天海口多规改革已到了攻坚阶段！”

　　　突破口在打破层级

　　搭建数据库，构建“多规合一”审批与服务应用平台，统一接入省信息平台，实现数据共建共享

　　“关键的一跃，在于改‘自下而上’的推动，为‘自上而下’的推动。”海口“多规合一”工作领导小组有关人士认为。

　　2013年7月，海口市委出台了《关于进一步强化科学规划引领作用的决定》，提出规划编制要相互衔接，形成横向到边、纵向到底、体系完备、结构合理的“城乡规划一张图”，实现发展目标、空间布局、土地管制、生态约束的“四统一”。

　　但体制始终是横亘在各规划间最大的障碍。“我不归你管，凭什么听你的？听了你的，我又如何向上级主管部门交差？”

　　2015年6月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议上，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。

　　省域层面的改革，对海口来说无疑是一重大利好。在仔细消化省委书记罗保铭的相关批示精神，省长刘赐贵的相关部署要求之后，省委常委、海口市委书记孙新阳提出，紧密结合与省直相关部门对接，既要与“全省总体规划”妥善衔接，还要体现规划的协调性，坚持规划的指导性，树立规划的权威性，强化规划的公开性。

　　突破口在打破层级。“解决层级规划之间、同层级规划之间，以及市、区、镇之间，谁管谁、谁听谁，谁服从谁的问题。”海口“多规合一”工作领导小组有关人士说道，海口此次改革方案是统筹了发展类规划、禁止类规划、专项规划、专业规划等四个层级的纲领性规划。

　　土地利用总体规划和城市总体规划必须与国民经济和社会发展规划相衔接；依据“多规合一”总体规划的空间布局要求，城市总体规划和土地利用总体规划必须相统一；禁止类规划中，一级禁止性生态红线区指导所有的规划，一级限制性生态红线区与三个发展类规划相衔接，当一级限制性生态红线区中涉及林业、国土、海洋、环保等几个部门规划的调整时，在“多规合一”的基础上，围绕最新的三个发展类规划对限制性生态红线区进行调整；发展类规划和禁止类规划指导专项规划和专业规划。理清市与区的规划层级管理关系，由市一级统筹各区，区一级统筹各镇。

　　打破层级间的壁垒，表现在“绘制一张蓝图”和“建设一个平台”上。建设一个平台，是指搭建数据录入、多规协调衔接、动态更新和信息应用为主要功能的数据库，构建“多规合一”审批与服务应用平台，统一接入省信息平台，实现数据共建共享。

　　　编审管监4分离

　　　避免责权不清，部分职能工作流于形式，行政效率低下

　　“过去各规划是自编、自审，各自的上级部门主管和相关部门监督。自弹自唱，缺乏全局性。遇到问题，要么停滞，要么调规。”海口“多规合一”工作领导小组有关负责人表示，规划编、审、管、监责权不清，部分职能工作流于形式，因此行政效率低下。

　　好在海口拥有完整的规划事权，此次改革方案利用机构重组，理顺了管理机制，建立编、审、管、监分离的“多规合一”管控体系。

　　在规划编制方面，以“一张蓝图”的第一层级为例，三大主要规划均在GIS(地理信息系统)平台上，录入城市总体规划和土地利用总体规划数据，相互对比三大规划的目标与指标。