以城乡一体化发展推进就地城镇化

原标题：以城乡一体化发展推进就地城镇化

　　调查研究

　　城乡一体化发展是经济社会发展到一定阶段的必然选择。中国的城乡一体化发展，不仅需要国家层面的顶层设计，更需要各级各地根据实际情况不断探索、不断创新、不断总结、不断提升。琼海市于2012年开始以“不砍树、不占田、不拆房，就地城镇化”为原则探索新型城镇化，以打造特色小镇、建设农业公园、实现公共服务均等化和构建旅游绿道联通化“四根柱子”为支撑推进城乡一体化发展，取得了备受瞩目的成就。认真总结琼海市城乡一体化发展的经验，对于工业化程度低、以农业和旅游业为支撑的地区推进城乡一体化发展具有重要启示意义。

　　琼海市自2012年开始“三不一就”新型城镇化探索以来，在推进城乡一体化发展方面的成就主要表现在：城乡收入差距逐步缩小，产业结构逐步优化；城乡基本公共服务均等化水平大幅提高。市、镇、片区和代办点四级政务服务体系实现全覆盖，基本实现了村民办事“小事不出村、大事不出镇”，农村人口在农村也能与城市人口一样就近享受优质的基本公共服务；城镇和农村新增就业岗位明显增多，城乡居民基本上都能够就地创业就业；农村贫困人口全部脱贫。2016年，农村贫困家庭人均收入全部超过国家脱贫底线2965元，全面实现“不愁吃、不愁穿，义务教育、医疗保障、住房安全三保障”目标。

　　琼海市能在5年之内取得如此成就，主要是因为琼海市委、市政府定位准确、措施得力。

　　首先，琼海市在规划新型城镇化目标和城乡一体化发展路径时，充分考虑了国家发展战略和琼海的地域优势。琼海市准确把握了国家全力打造与周边国家的命运共同体、建设海洋强国、建设海南国际旅游岛等战略带来的机遇，充分利用自身区位优势和生态优势。国家全力打造与周边国家的命运共同体，就会充分发挥博鳌亚洲论坛的独特作用，大力开展区域性和国际性的经贸、科技、文化等多层面多内涵的交流活动，拓宽交流合作空间，带动会展经济的发展。建设海洋强国，就会加快潭门渔港和龙湾港的开发建设。建设海南国际旅游岛，就会给琼海市的旅游业发展带来机遇。琼海的区位优势，不仅在于得天独厚的地理位置，还在于拥有便利的立体交通网络。琼海有博鳌机场，有龙湾港和潭门港，是东环铁路的重要站点，可以说构建起了贯通全省、串联城乡、滨海滨河互通、海陆空俱全的立体式交通网络。此外，琼海不仅拥有优美的自然环境、独特的人文环境，而且其生态文明建设也在全省处于领先地位。在打造田园城市时，琼海将全域作为旅游区的统一整体来规划，按照“全景化打造、全地域覆盖、全资源整合、全领域互动、全社会参与”的原则，以突出旅游功能和元素为统领，结合经济社会发展、生态文明建设，编制整体规划；同时，琼海还重视县域村庄布局和建设规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、农村土地综合整治规划、农村住房改造建设规划等的衔接和协调，在“多规合一”试点中协调城乡一体化发展。

　　其次，琼海市在选择推进城乡一体化发展的具体举措时，既体现了以人民幸福为目标的发展理念，又考虑了自身的人口分布、产业结构和资源特点。琼海市的工业产值在总产值中占比不到1/7，工业吸纳就业的能力有限；农村人口占总人口2/3以上，但并未形成有聚居效应的中心城镇；不过，热带农业资源和生态旅游资源较丰富。这就决定了琼海市推进城乡一体化发展时，不可能走发展工业推进城镇扩张以吸纳农村人口进城的老路，只能通过加强农村基础设施建设、完善农村公共服务体系、提高农村土地产出来让农民就地过上幸福生活。琼海市确定的打造特色小镇、建设农业公园、实现基本公共服务均等化和构建旅游绿道联通化等四项措施，就是在充分分析了自身人口情况、产业结构和资源特点后提出的。将打造特色小镇和中心村作为城乡基本公共服务均等化的支点和平台，可以方便农村居民就近获取优质的公共服务；把农业基地当作公园打造可延长农业产业链，提高农产品的附加值，充分发挥农业的其他功能；构建旅游绿道联通化，可将分散的特色小镇、生态文明村和农业公园连成一个整体，以产生规模效应，吸引更多游客，并促进旅游业的纵深发展；实施基本公共服务均等化政策，把公共财政的阳光雨露从原来主要由城里人沐浴转向农村倾斜，高标准完善配套基础设施，补齐公共服务短板，可加快推进交通、供水、垃圾等基础设施向农村延伸，行政服务、旅游服务、教育、医疗、互联网等公共服务产品向农村覆盖，让农民享受到新型城镇化的成果。

　　第三，建立推行城乡一体化发展的保障机制。琼海市为保障城乡一体化发展，首先从财政投入上向民生倾斜、向农村公共服务的薄弱环节倾斜。5年间，民生投入占一般公共预算支出的80%以上，主要投入到农村中小学的改造、乡镇卫生院和村卫生室的标准化建设、农村文化体育设施建设、农村社会保障、农村环境整治、美丽乡村建设、风情小镇建设等方面。其次从城乡制度统筹方面建立城乡规划、治理、就业、居民社会保障一体化等制度，实现了城乡“多规合一”，创建了城乡居民就地就业创业平台。

　　第四，将生态保护的理念贯穿到促进城乡一体化发展全过程。琼海市的“三不”理念很好地贯彻和体现了中央关于在促进城乡一体化发展中要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房的精神，是生态文明建设融入新型城镇化全过程的体现。不砍树就是切实保护好林地、耕地、园地等农业空间，保护生态人居景观；不占田就是在整体规划中依托现有山水脉络，充分保护、尊重和依托现有的地形村貌、田园风光、农业业态和生态本底；不拆房就是摒弃大拆大建，注重就地取材，体现原汁原味。

　　琼海推进城乡一体化发展的成功经验，对工业不发达的中西部地区新型城镇化具有重要的借鉴作用。首先，新型城镇化的目的不是要将农村人口都变成城镇人口，而是要推进城乡一体化发展，让农村人口也能就近享受优质的公共服务。因此，工业不发达的中西部地区推进新型城镇化的重点，应是通过新农村建设和美丽乡村建设提高农村公共服务水平。其次，地方政府在推进城乡一体化发展时必须因地制宜，既要考虑国家发展战略的区域功能定位，又要考虑地区的人口分布、产业结构和资源禀赋。中西部地区的县级政府在推进县域内的城乡一体化发展时，应优先考虑如何发挥小城镇和中心村庄对城乡资源融合的连接作用和支撑作用，优先考虑如何发挥农业附加值和提高土地产出。生态功能区要在保护生态环境的前提下重点发展旅游业和生态农业。再次，地方政府要将辖区当作一个整体进行规划，并且建立保证规划实施的体制机制，要“一张图纸干到底”。最后，通过完善公共财政的投入机制，将财政支出的重点放在补农村公共服务的短板上，以促进城乡基本公共服务的均等化。

　　【本文系中共中央宣传部批准立项的2016年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目“海南省琼海市以人为本、就地城镇化实践研究”（批准号2016MSJ021）阶段性成果；执笔人：王习明，海南师范大学马克思主义学院院长、教授、博士生导师】