安邦：农村宅基地制度改革仍未突破关键“障碍”

     农村宅基地制度改革是农村土地改革的重要内容，地方政府和市场都高度关注：农村宅基地是否能够上市买卖流通？说得更直白一些，是否允许城里的资本下乡购买农民宅基地？据安邦（ANBOUND）研究人员掌握的情况，作为土地制度改革的牵头部门，国土资源部于近日基本完成了“农村宅基地制度改革试点方案”（下称“试点方案”）的编制、修改工作。根据工作程序，下一步试点方案应报中央深化改革领导小组（下称“中央深改组”）讨论审议。如果中央深改组通过了国土资源部的试点方案，国土资源部计划开展为期两年左右的试点工作。到2017年，将在总结改革试点工作经验的基础上，在全国范围内推行农村宅基地制度改革。

     据媒体披露，对于广受关注的农村宅基地改革的框架和路径，试点方案规定，在城乡建设用地扩展边界内，政府或集体通过集中建设农村公寓、农民住宅小区，将法定面积宅基地等值转换为住宅，落实“一户一宅”。已没有新增宅基地可供分配的，农民集体可利用村庄存量建设用地，在政府支持下集中建设公寓式住宅，落实农村住房建设的宅基地权益。试点方案还规定，农户初次分配的宅基地，继续实行规定面积内无偿取得，有条件地区试行有偿选位；超标占用宅基地和一户多宅的，超过部分实行有偿使用；集体经济组织成员因有偿流转或退还宅基地后再次申请的，可有偿取得；非集体经济组织成员通过继承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，实行有偿使用；农户可自愿有偿退出宅基地。知情人士称，“对于城镇居民不能到农村购买房屋的规定，试点方案当中没有新的调整，所以，从现在的情况看，城镇居民仍然不能购买农村的房产，也就是说，小产权房仍然是禁区。”

     试点方案还提出，宅基地可在本集体经济组织内部通过出租、转让、入股等方式流转，也可以通过约定年期、到期赎回的典卖形式实现用益物权。外来农户经同意可以承租宅基地。基于这一基本原则，试点方案在农村集体经济组织内部的宅基地流转的市场机制提出了探索的路径。试点方案提出，村庄内部退出的宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地使用，实现宅基地财产性收益。方案同时还提出，对具有旅游和文化传承价值的传统村落的宅基地，在符合规划和保持原有建筑格局和风貌的前提下，村民可保持宅基地性质不变自用经营，也可由集体经济组织回购原有宅基地转换为经营性建设用地后，依照相关政策和程序入市。

     从上述透露的内容看，“试点方案”尽管提出了出租、转让、入股、典卖等农村宅基地的流转方式，但将流转范围严格界定在农村集体经济组织成员内部。这意味着城镇居民到农村购房及其相关的小产权房，仍是“法律政策禁区”。这也意味着，此前媒体估计的全国7000万套小产权房存量，将无缘转正。实际上，此次试点方案未能突破关键“障碍”，并不出乎我们的意料。长期跟踪农村土地改革问题的安邦（ANBOUND）研究团队此前已经从高层决策人士的公开表态中，判断出了农村宅基地改革的底线。

     安邦研究团队曾在《战略观察：小产权房的前世和今生》（2013年12月24日总第376期）中引述中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的看法：“对小产权房，中央从来没有允许过，叫停就是因为它违法。所谓小产权房，没有产权哪来产权房？它是农地，就不能变成房地产。土地规划、土地建设、商品房销售的许可都没有取得，客观上就是违法的。”陈锡文还表示，“农民当然可以用自己的地，但也得符合规划符合用地指标。”对于农村宅基地流转改革，决策层的一个担忧是：如果允许城镇居民购买农民宅基地，很可能出现一部分农民花光了卖地的钱而流离失所的情况。此外，现行法规也严格限定了农村宅基地的流转范围，实际上堵死了城镇居民个人购买农村宅基地的渠道。安邦研究团队系统总结了国内各地几种宅基地的流转模式，迄今无一在台面上突破了现有的制度限制。

     虽然政策部门仍不愿突破相关法规，在宅基地的市场化改革上开口子，但从老龄化、新型城镇化、新农村建设以及土地改革的需要来看，引入城市资本下乡仍然有着长期需要。一个可能的前景是：在控制好收益倾向农民、建好基本的社会保障网络的前提下，允许城镇私人资本下乡，以类似长期使用权方式获得农村宅基地，并在严格的乡村规划之下进行建设，提升农村建设和规划水平，这应该成为一种改革的方向。

     农村宅基地改革虽然有所进展，但仍未突破市场化改革的关键“障碍”。但从农村发展的长期需求来看，突破宅基地改革的法律和制度障碍，允许城市私人资本下乡，仍是大势所趋。