海口市人大常委会法制工作委员会、 市林业局负责人就《海口市湿地保护若干规定》答记者问

　　一、为什么要制定本法规？

　　答：湿地与森林、海洋并称为地球三大生态系统，承载着涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候、维护生物多样性等功能，与人类生存、繁衍和发展息息相关。湿地资源是保障和体现生态质量的重要因素，是城市可持续发展的重要保证。党中央、国务院高度重视湿地保护工作，党的十九大报告明确要求“强化湿地保护和恢复”，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》将“湿地面积不低于8亿亩”列为到2020年生态文明建设的主要目标之一，《生态文明体制改革总体方案》中强调“建立湿地保护制度”，《湿地保护修复制度方案》则进一步推动加快建立系统完整的湿地保护修复制度。2018年7月1日实施的《海南省湿地保护条例》，以立法形式促进湿地资源可持续发展，为我省的湿地保护工作提供了有力的法治保障。

　　湿地是海口至关重要的生态屏障，也是海口最靓丽的生态名片。我市湿地资源分布广泛、类型多样、资源丰富，总面积约29093公顷，湿地率达12.7%，包括近海与海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地和人工湿地等类型，拥有我国面积最大的红树林湿地和独具特色的热带火山熔岩湿地。但是，第二次湿地资源调查报告显示，围垦、污染、过度捕捞和基建占用等问题也在悄然侵蚀着我市湿地。近年来，市委、市政府把湿地保护放在生态文明建设的首位，通过健全制度规范、强化规划管控、引导全民参与、实行“一体化”执法模式等，对湿地进行分级分类保护，取得了较为明显的成效。去年9月，海口成功入围了全球首批“国际湿地城市”认证提名。

　　为了进一步落实党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，贯彻实施《海南省湿地保护条例》，适应建设“国际湿地城市”的要求，解决当前我市湿地保护中的特殊问题，有必要结合海口实际制定专门的湿地保护法规，细化相关部门以及有关单位的职责，严控湿地规划变更，明确湿地利用的方式和要求，突出特色湿地资源保护，助力国际化滨江滨海花园城市和生态文明试验区建设。

　　二、制定本法规的主要依据和《规定》起草与审议的主要过程是什么？

　　答：（一）制定本法规的主要依据。制定本《规定》依据的法律法规和参考的部门规章、政策文件主要有：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国野生植物保护条例》《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《海南省湿地保护条例》以及《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、国家林业局《湿地保护管理规定》、国务院办公厅《湿地保护修复制度方案》等。

　　（二）《规定》起草和审议的主要过程。为了提高立法质量，市林业局委托海南法立信律师事务所承担立法调研起草工作，成立了立法起草小组，多次组织有关部门和单位召开立法调研座谈会；市人大常委会副主任郑国建带队赴广州、福州等地就湿地保护进行考察学习；常委会法工委与农村工委提前介入，对立法的方向、基本原则和主要内容等提出了意见建议。2018年3月，起草小组结合本市湿地保护工作的实际，在反复调研、论证并充分借鉴其他城市立法经验的基础上，完成了法规初稿的起草工作，提请2018年6月27日市人民政府第三十次常务会议审议通过。

　　2018年7月6日召开的市十六届人大常委会第十六次会议，对市人民政府提请的议案进行了初次审议。会后，市人大法制委员会、常委会法工委会同农村工委通过全文公布法规草案、实地调研、召开座谈会和论证会等形式广泛征求人大代表、立法咨询专家、基层立法联系点代表、省市区有关部门和社会各界的意见，常委会副主任揭晓强带队赴西安、乌鲁木齐、昌吉等地开展湿地保护专项立法调研，进一步修改完善法规草案，提出了草案修改稿。在法规草案审查修改过程中，省人大法制委员会、省人大常委会法工委提前介入，提出了一些具体的修改意见、建议，已被采纳。2018年8月24日，市十六届人大常委会第十七次会议第二次审议后表决通过了《规定》。2018年9月30日，海南省六届人大常委会第六次会议批准了《规定》。

　　三、关于湿地的概念和湿地保护的理念，《规定》是如何规定的？

　　答：对湿地的准确界定是实施全面保护的前提和基础；在湿地保护中遵循自然规律和生态文明理念，才能达到人与自然和谐共生的目的。因此，《规定》一是与《海南省湿地保护条例》相衔接，明确了湿地定义；二是对标国家湿地保护“十三五”实施规划和国际湿地城市要求，提出“湿地保护应当尊重自然、顺应自然、保护自然，维护湿地生态系统的完整性和稳定性”的保护理念，为湿地保护提供科学指引。（第三条、第四条）

　　四、《规定》对湿地保护职责分工作了哪些规定？

　　答：为进一步强化政府责任和部门职责分工，建立有效的湿地保护工作体制机制，《规定》一是明确市、区人民政府应当建立湿地保护协调机制，依法设立湿地保护管理机构，加强对湿地保护工作的统一领导、统筹协调和监督管理；二是规定镇人民政府、街道办事处对湿地的属地保护管理职责；三是进一步细化了林业、海洋和渔业、水、生态环境保护、农业部门在湿地保护工作中的职责分工。（第五条、第六条）

　　五、《规定》对湿地保护规划和开发利用是如何规定的？

　　答：湿地保护需要规划引领，也离不开合理利用。为实现环境、生态与经济效益的有机结合，《规定》一是对本市湿地保护规划的变更设定了严格的程序要求，避免因随意调整规划而减少湿地面积；二是强调规划落实，明确政府及有关部门不得违反规划批准建设项目或者其他开发建设活动；三是要求湿地利用应当符合湿地保护规划，并与湿地资源的承载能力和环境容量相适应，确保湿地利用的科学、节约和可持续。（第九条、第十条、第十八条）

　　六、《规定》关于湿地保护方式和措施有哪些要求？

　　答：《规定》与上位法相衔接，对《海南省湿地保护条例》未涉及的一般湿地的保护方式予以了明确，并突出对本市稀有和独特的湿地资源的保护，体现地方特色。一是规定自然景观优美、生物种群丰富、人文景观集中，具有科普宣传教育意义的一般湿地，可以建立市级湿地公园或者湿地保护小区；二是明确加强对红树林湿地和热带火山熔岩湿地等湿地资源的保护，“建设体现本市生态环境显著特点的湿地生态系统和景观”；三是对水、农业、海洋和渔业等部门保障湿地基本生态用水、鼓励和引导发展生态农业提出要求，防止湿地生态环境污染和生态功能退化。（第十二条、第十四条、第十七条、第二十条、第二十一条）

　　七、《规定》对湿地的恢复和建设作了哪些规定？

　　答：对自然退化或者被人为破坏的湿地进行恢复和建设，使其发挥原有的或者预设的生态服务功能，是湿地保护的一项重点工作。为此，《规定》一是进一步明确湿地恢复和建设的程序，规定“市人民政府及有关行政管理部门应当按照湿地保护规划，对自然退化和遭到破坏的湿地进行科学评估，制定恢复或者建设方案并组织实施”；二是要求在恢复或者建设湿地时，种植适宜本地环境生长的湿地植物，根据本地野生动物活动特点和规律，营造有利于野生动物繁殖、栖息的环境。（第十五条）

　　八、关于生态效益补偿制度，《规定》是如何规定的？

　　答：湿地生态效益补偿制度对于平衡湿地保护与湿地利用之间的关系、维护湿地生态服务功能、实现湿地保护可持续发展具有重要意义。考虑到补偿标准问题涉及本市经济社会发展状况和湿地等级、类型、生态效益等多种因素，《规定》在明确要求市人民政府增加湿地生态效益补偿资金投入，确保补偿工作开展到位的基础上，授权市人民政府另行制定湿地生态效益补偿的具体标准。（第二十二条）

　　九、《规定》对禁止性行为和法律责任作了哪些规定？

　　答：上位法已明确规定的禁止性行为和法律责任，《规定》不再重复，仅对在我市湿地保护实践中较为突出、亟待解决的问题，予以补充规定。一是禁止擅自命名、挂牌市级湿地公园，并设定了相应的处罚；二是针对在湿地内从事炸鱼、毒鱼、电鱼、电蚯蚓等破坏湿地及其生态功能的行为，明确予以禁止且规定了法律责任；三是作出衔接性规定，对本规定未作规定或未设定处罚的，依照有关法律、法规执行。（第十二条、第十九条、第二十六条、第二十七条、第二十八条）